¿Aranceles En Línea? Qué significa el fin de la moratoria sobre comercio electrónico para el comercio digital

En 2024, 26 años después de su primera aprobación, la Organización Mundial del Comercio (OMC) renovó su moratoria sobre la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas —aparentemente por última vez. El presente artículo explora las posibles consecuencias de la decisión de no renovar la moratoria más allá del período actual y arroja luz sobre sus inconvenientes.

Breve Reseña

La OMC acordó por primera vez la moratoria en 1998, en un momento en que los responsables de política aún estaban dirimiendo sobre cuestiones fundamentales acerca de lo que implicaría el advenimiento de Internet y la tecnología digital. Consciente de su misión de liberalizar el comercio en aras del desarrollo económico mundial, los miembros de la OMC acordaron abstenerse temporalmente de imponer derechos de aduana a las “transmisiones electrónicas”. Decidieron, paralelamente, crear un programa de trabajo para examinar cuestiones relacionadas con el comercio electrónico con el objeto de realizar recomendaciones para la acción. Desde entonces, esta moratoria temporal se ha ido renovando en cada conferencia ministerial bienal de la OMC, mientras el programa de trabajo ha seguido facilitando los debates, aunque con modestos resultados concretos.

Desde su adopción inicial, la renovación de la moratoria fue generando cada vez más polémica entre los miembros de la OMC. A medida que el volumen de comercio en línea mundial seguía aumentando, los países en desarrollo, en particular, consideraban a la moratoria como un creciente obstáculo para generar ingresos públicos esenciales y una limitación de su propio espacio de política. Eventualmente, la oposición a la moratoria aumentó lo suficiente como para que su renovación fuera insostenible más allá de 2026.

En el transcurso de la undécima hora de la 13ª Conferencia Ministerial (CM13) de la OMC celebrada el 2 de marzo de 2024, los ministros de los 164 miembros de la OMC llegaron a un consenso sobre la Declaración Ministerial de Abu Dhabi. Cabe destacar que la declaración incluye una prórroga final de la moratoria sobre la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas hasta la celebración de la 14ª Conferencia Ministerial, que tendrá lugar en 2026, o hasta el 31 de marzo de 2026, lo que ocurra primero.

Si la moratoria, efectivamente, termina en 2026, los países y las empresas deberán encontrar la manera de navegar en un mundo donde un conjunto de transmisiones electrónicas podría estar sujeto al pago de derechos.

Las Repercusiones Económicas para las Empresas y los Consumidores

La imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas podría tener repercusiones económicas significativas para las empresas y los consumidores. En las Figuras 1 y 2, elaboradas por la Junta Nacional de Comercio sueca, se explica cómo podrían producirse estas repercusiones económicas. La Figura 1 ilustra cómo se realiza actualmente una serie de transacciones típicas que implican la transmisión electrónica transfronteriza. La Figura 2 ejemplifica cómo podría resultar esta serie de transacciones si, en ausencia de una moratoria, algunas de esas transmisiones estuvieran sujetas a derechos de aduana.

La imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas podría tener repercusiones económicas significativas para las empresas y los consumidores.

Figura 1. Escenario con la moratoria sobre comercio electrónico de la OMC en vigor

Fuente: Junta Nacional de Comercio sueca.

Si bien las cifras son arbitrarias, la Figura 2 ilustra un escenario potencial en el que la imposición de derechos de aduana podría dar lugar a precios más elevados más abajo en la cadena de valor. Al no utilizar y desarrollar un software local, los productos finales podrían costar más a los consumidores.

Figura 2. Escenario sin una moratoria sobre comercio electrónico de la OMC

Fuente: Junta Nacional de Comercio sueca.

Al igual que ocurre con los derechos sobre los productos físicos, los Gobiernos tendrían amplia licencia para imponer derechos a algunas transacciones en ausencia de la moratoria. Para evitar trasladar los costos a los consumidores, los Gobiernos podrían eximir del pago a las transmisiones relacionadas con determinados sectores de la economía digital. En resumen, un nuevo sistema de derechos y excepciones plantea el riesgo de crear regímenes aduaneros que se conviertan en obstáculos al comercio electrónico transnacional. Algunos Gobiernos pueden enfrentar dificultades para introducir regímenes aduaneros adaptados, ya que corren el riesgo de que los proveedores de servicios digitales simplemente abandonen sus mercados, perjudicando a los consumidores.

¿Cómo Sería el Panorama Regulatorio Después de la Moratoria?

Sin la moratoria, los derechos sobre las transmisiones electrónicas no se regirán por una norma única, sino por normas contenidas en una serie de acuerdos comerciales, algunos con una membresía relativamente amplia, pero otros con solo un grupo reducido de miembros. Además, y cada norma tendría diferentes definiciones y alcances.

La norma de reemplazo con mayor potencial sería la obligación establecida en la Iniciativa de Declaración Conjunta (JSI, por sus siglas en inglés) sobre comercio electrónico. Aproximadamente 71 miembros sentaron las bases de esta JSI al inicio de la Conferencia Ministerial de la OMC en 2017. El objetivo inicial de este grupo era avanzar en los debates sobre comercio electrónico mediante el desarrollo de normas comunes sobre cuestiones tales como la gobernanza de datos (es decir, el libre flujo de datos) e identificar las medidas de facilitación del comercio electrónico. La iniciativa, que recibió el apoyo de Estados Unidos, China y la Unión Europea desde el inicio, ahora cuenta con 91 miembros. La mayoría son partidarios de una moratoria, y muchos desean que se convierta en permanente.

A pesar de este hecho, encontrar puntos en común entre los más de 90 miembros de la JSI, incluidos los tres principales actores del comercio digital —China, Estados Unidos y la Unión Europea— fue y sigue siendo un objetivo ambicioso. No obstante, la mayoría de los miembros de la JSI sobre comercio electrónico apoyan el “texto estabilizado” publicado en julio de 2024, que incluye una moratoria sobre la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, aunque con una cláusula de revisión cada 5 años.

Es poco probable que el texto negociado se convierta en ley en un futuro cercano, teniendo en cuenta no solo que algunos miembros de la JSI como Brasil, Türkiye y Estados Unidos (cuya posición sobre los principales objetivos del acuerdo ha cambiado considerablemente), no suscribieron este “texto estabilizado”, sino también que los acuerdos plurilaterales en general son objeto de una fuerte oposición por parte de algunos miembros.

A falta de acuerdo en el contexto de la JSI, el panorama regulatorio que permanecerá después del fin de la moratoria será una red de acuerdos comerciales regionales inconexos con normas ligeramente diferentes. Un estudio de la Universidad de Lucerna muestra que 105 acuerdos comerciales regionales incluyen un capítulo regional sobre comercio electrónico. Todos ellos, excepto cinco, incluyen disposiciones sobre la no imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas (NICDET, por sus siglas en inglés).

La ausencia de la moratoria, por lo tanto, dará como resultado un mosaico de regímenes aduaneros en todo el mundo, donde algunos países se beneficiarán de los marcos NICDET actuales, mientras que otros se apresurarán a negociar acuerdos bilaterales o regionales sobre los flujos transfronterizos de datos, bienes y servicios. Este mosaico tendrá implicancias económicas reales.

Internet provee muchos de los bienes y servicios que damos por sentados en nuestra vida cotidiana, pero que de repente podrían verse ocultos tras muros de pagos o ser totalmente inaccesibles.

La ausencia de aranceles sobre las transmisiones electrónicas a nivel mundial ha sido fundamental para garantizar que Internet estuviera abierta y globalizada desde su invención. Internet provee muchos de los bienes y servicios que damos por sentados en nuestra vida cotidiana, pero que de repente podrían verse ocultos tras muros de pagos o ser totalmente inaccesibles. Tomemos, por ejemplo, los países donde Facebook es casi equivalente a Internet y donde se lleva a cabo mucho comercio de volumen reducido. Si Facebook introdujera un precio por el uso de su plataforma o retirara sus servicios de un país en respuesta a la imposición de derechos aduaneros, los clientes serían los que pagarían el precio. Debido al vacío de definición de las transmisiones electrónicas, podrían suscitarse otros efectos y consecuencias indeseadas debido al cese de la moratoria, que no podemos prever.

Puede que el fin de la moratoria no sea el único motor de los cambios a los que se enfrentará Internet. Sin embargo, no cabe duda de que abre aún más la puerta a la división del mundo en “tres reinos digitales”, apoyada por una red de acuerdos comerciales bilaterales y regionales que regulan el comercio digital. Las difíciles negociaciones de la JSI sobre comercio electrónico en relación con cuestiones clave como los flujos de datos y los debates menos fructíferos sobre la definición de las transmisiones electrónicas en el Programa de Trabajo de la OMC durante más de 20 años sirven como un indicio de este resultado.

Preocupaciones por una Moratoria Integral: Espacio de política

Los miembros de la OMC han argumentado que algunas regulaciones de la OMC han impedido su espacio de política. De este modo, los argumentos de Indonesia para proteger su espacio de política con el fin de llevar a cabo “una industrialización digital nacional viable”, o la declaración de la Representante Comercial de los Estados Unidos sobre la gobernanza de datos en la JSI sobre comercio electrónico, no son nuevos.

En el contexto de la moratoria sobre el comercio electrónico, el espacio de política también está ligado al debate sobre la pérdida de ingresos aduaneros. Según un estudio de 2020 publicado por ONU Comercio y Desarrollo, la pérdida anual de ingresos arancelarios de los países en desarrollo solo ascendió a un total de USD 10.000 millones. Esta cifra difiere considerablemente de las estimaciones más recientes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, que sitúa la cifra de ingresos no percibidos en unos USD 280 millones a nivel mundial. Las principales razones de estas cifras tan diferentes residen en la falta de una definición común sobre las transmisiones electrónicas y en las divergencias en cuanto al alcance de la moratoria en materia de comercio electrónico.

La falta de un entendimiento común sobre el alcance también es evidente en la amplia gama de enfoques diferentes en torno a la definición de las transmisiones electrónicas en los acuerdos comerciales regionales y bilaterales anteriormente mencionados. Las diferentes interpretaciones y definiciones sobre el alcance de los derechos de aduana sobre las transmisiones electrónicas son, por lo tanto, una cuestión recurrente que deberán abordar los países, independientemente del foro en que lo hagan.

Más allá de la cifra precisa de los ingresos aduaneros no percibidos, es preciso sopesar el espacio de política que se gana al no estar obligado por una moratoria de la OMC con respecto a los inconvenientes, como los elevados costos para los consumidores y la pérdida de acceso al mercado digital. Al calcularlos, los países deben considerar los costos añadidos asociados con la celebración o la negociación de acuerdos comerciales que contienen disposiciones sobre comercio digital para recuperar este acceso al mercado digital.

Los partidarios de la moratoria a menudo citan los impuestos sobre el valor agregado y sobre los servicios generales como ejemplo de cómo generar ingresos del comercio digital sin tener que aplicar derechos de aduana. Estas medidas de hecho abordan consideraciones sobre el espacio de política relacionadas con el deseo de los Gobiernos de financiar los servicios públicos a través de la actividad económica digital. Sin embargo, no pueden hacer una distinción entre las empresas locales y extranjeras —desde luego no con la misma eficacia que los aranceles. Esto sugiere que el concepto de espacio de política también incluye elementos de la política industrial, por lo que los Gobiernos desean conservar su capacidad para apoyar a las industrias nacionales que se enfrentan a una dura competencia internacional.

Esta cuestión no se limita al ámbito del comercio digital. En el contexto más amplio del comercio multilateral, los países están recurriendo cada vez más a la política industrial para apoyar sus economías, con destacados ejemplos recientes que incluyen la Ley para la Reducción de la Inflación y la Ley para la Creación de Incentivos Útiles para Producir Semiconductores de EE.UU. y el Nuevo Pacto Verde de la UE.

Por lo tanto, la continuación o la expiración de la moratoria forma parte del debate más amplio sobre la política industrial que tiene lugar en el contexto general de la OMC.

Por lo tanto, la continuación o la expiración de la moratoria forma parte del debate más amplio sobre la política industrial que tiene lugar en el contexto general de la OMC.

Por Donde (Re)Comenzar: Abordar cuestiones de definición

Llegar a un acuerdo sobre la cantidad de espacio de política que debería conservarse en los países no se ve favorecido por la falta de un entendimiento común sobre lo que abarcan las normas. De hecho, desde el inicio de esta normativa, los miembros han discrepado sobre el significado de la moratoria. ¿Las transmisiones electrónicas solo incluyen los bienes digitales que también podrían venderse en forma física, como libros o películas? ¿Incluyen servicios de suscripción como Netflix? ¿Incluyen bienes vendidos en línea pero entregados de forma física? ¿Qué ocurre con las suscripciones de software y software como un tipo de servicio? ¿Qué sucede con los servicios prestados en línea? Quizás el hecho más importante es que no existe ningún acuerdo oficial sobre si la moratoria abarca el contenido de las transmisiones electrónicas o las transmisiones en sí mismas.

Como la moratoria de la OMC sobre el comercio electrónico se adoptó sin una definición común de “transmisiones electrónicas”, los miembros podrían llegar a un consenso sobre la renovación de la moratoria sin comprometerse con interpretaciones específicas de la norma. Los últimos acontecimientos, incluido el resultado de la CM13, sugieren que este enfoque se enfrenta a un nuevo escrutinio. Los miembros están comenzando a aplicar regímenes aduaneros a las transmisiones electrónicas con la moratoria en vigor, argumentando, con toda razón, que estas políticas no violan ninguna norma de la OMC. Esto pone de manifiesto los retos asociados al lenguaje ambiguo de la moratoria. Aunque fue constructivo durante algún tiempo, este lenguaje vago debería revisarse tomando en cuenta la evolución de las prioridades de los miembros en relación con el comercio digital.

La falta de consenso multilateral sobre los derechos de aduana en torno a las transmisiones electrónicas no significa que la moratoria ya no tenga ninguna utilidad. Dado el rápido crecimiento del comercio electrónico mundial, es necesario que los miembros de la OMC debatan con fundamento qué normas —y qué flexibilidades— desean establecer para regular, atraer y proteger a las empresas en el ámbito del comercio digital. El hecho de que los países no puedan llegar a un acuerdo sobre todo lo relacionado con la regulación del comercio digital no significa que no puedan alcanzar ningún acuerdo al respecto. Este debate sería más fácil de conducir bajo el paraguas de la moratoria que en un mundo de costos crecientes y de conflictos provocados por normas fragmentadas.

La OMC continúa siendo un foro adecuado para abordar estas preocupaciones, y el establecimiento de un nuevo conjunto de normas multilaterales sobre el comercio digital sería un objetivo meritorio y factible para la Casa del Comercio.

Cedric Amon, Investigador Asociado sobre Comercio y Asuntos Digitales en el Diálogo Multilateral de la Fundación Konrad Adenauer.

Pascal Krummenacher, Oficial de la Secretaría General de la Asociación Europea de Libre Comercio.