Moratoria de la OMC sobre Derechos de Aduana a las Transmisiones Electrónicas

Los Miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) acordaron en su segunda conferencia ministerial de 1998 continuar su práctica de no imponer derechos de aduana a las transmisiones electrónicas por un período inicial de dos años. También encargaron al Consejo General de la OMC que establezca un programa de trabajo amplio sobre el comercio electrónico. Popularmente conocida como la moratoria, esta decisión se ha renovado en todas las conferencias ministeriales posteriores de la OMC, a pesar de una creciente oposición por parte de muchos países en desarrollo. La última renovación en el marco de la 13ª Conferencia Ministerial de la OMC celebrada a principios de 2024 especificó la fecha final de la moratoria y del programa de trabajo —es decir, la 14ª Conferencia Ministerial o el 31 de marzo de 2026, si esta fecha fuera anterior.

Tanto antes como después de la 13ª Conferencia Ministerial, varios expertos del mundo desarrollado subrayaron la importancia de la moratoria para que Internet siga siendo abierta y para el crecimiento del comercio electrónico mundial. Lamentablemente, estas opiniones no consideran cabal y adecuadamente las preocupaciones planteadas por los países en desarrollo sobre la moratoria, incluida la falta de claridad sobre su alcance, sus implicancias para los ingresos públicos de los países en desarrollo y sus repercusiones en el espacio de política para la política industrial. También se entiende que existen preocupaciones similares detrás de la decisión de varios participantes en las negociaciones de la Iniciativa de Declaración Conjunta (JSI, por sus siglas en inglés) de la OMC, de no comunicar su aceptación del Texto Estabilizado de la JSI del 26 de julio de 2024, el cual prevé una moratoria que puede ser revisada al cabo de 5 años.

Es importante reconocer que los países en desarrollo no son un monolito y poseen diversas perspectivas sobre la moratoria.

Es importante reconocer que los países en desarrollo no son un monolito y poseen diversas perspectivas sobre la moratoria. Algunos la apoyan, mientras que otros se oponen, tal como señalamos anteriormente. El objetivo de este artículo es mejorar el entendimiento de las preocupaciones planteadas por los países en desarrollo que se oponen a la moratoria. Profundizar sobre estas preocupaciones es fundamental para promover un debate equilibrado que pueda ayudar a alcanzar el consenso entre todos los miembros de la OMC.

Contexto: La brecha digital a nivel mundial

La brecha digital ocupa el centro de las preocupaciones de los países en desarrollo acerca de la moratoria. Se trata de un concepto multifacético. En el contexto actual, la brecha digital denota las principales diferencias entre los países desarrollados y los países en desarrollo en cuanto al acceso, la asequibilidad, la calidad y la pertinencia de la infraestructura digital y las tecnologías digitales. Como resultado, y pese al crecimiento exponencial del comercio electrónico, los países en desarrollo tienen una participación mucho menor en dicho comercio que los países desarrollados. Según las estimaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), los países de la OCDE representaron casi tres cuartas partes de las exportaciones del comercio digital mundial en 2018.

La brecha digital ocupa el centro de las preocupaciones de los países en desarrollo acerca de la moratoria.

Otra forma de medir esta brecha digital es la proporción del comercio electrónico de empresa a consumidor. La tendencia media para los países menos adelantados se sitúa en torno al 20%, mientras que la de los países en desarrollo se sitúa ligeramente por encima del 50% y la de los países desarrollados, en torno al 80%. Dado que las empresas y plataformas de los países desarrollados dominan las exportaciones del comercio electrónico mundial, son las principales beneficiarias de la moratoria, —es decir, no se les exige el pago de derechos de aduana sobre sus sustanciales y crecientes volúmenes de exportaciones digitales. Los países en desarrollo, por otro lado, dada su limitada cuota en las exportaciones digitales, no se benefician de la moratoria en la misma medida. Además, no pueden utilizar los derechos de aduana para apoyar a sus empresas y plataformas a desarrollarse y expandirse. Tampoco resulta útil que no se conozca con claridad la cobertura y el alcance exactos de la moratoria.

Definición: ¿Qué cubre actualmente?

No existe una definición acordada de “transmisiones electrónicas”. Tampoco la Declaración Ministerial de 1998 de la OMC y las posteriores decisiones/declaraciones ministeriales para prorrogar la moratoria la definen. Similarmente, incluso después de incluir disposiciones sobre comercio electrónico en un creciente número de acuerdos comerciales regionales, este término ha permanecido sin definir en el contexto de las normas del comercio internacional. Esto da lugar a una preocupación legítima en los países en desarrollo sobre el alcance desconocido de lo que cubre la moratoria actual. ¿Cubre la entrega en línea de los bienes digitalizados? ¿Se encuentran incluidos los servicios prestados digitalmente? ¿Se refiere al proceso de transmisión o también incluye el contenido transmitido?

Sin una definición acordada en los acuerdos comerciales, y con el advenimiento de nuevas tecnologías como la impresión 3D, la cobertura puede ser cada vez mayor. Es entendible que los países en desarrollo que se oponen a la moratoria no estén dispuestos a seguir firmando un cheque en blanco cada 2 años.

Pérdida de Ingresos Públicos: Dónde duele

Las estimaciones de la pérdida anual de ingresos públicos debido a la moratoria varían enormemente, desde USD 10.000 millones (según Comercio y Desarrollo de la ONU) hasta USD 280 millones (según la OCDE). Esto se debe a la falta de claridad sobre su cobertura, —como mencionamos anteriormente— y a los supuestos y metodologías utilizadas por ambas organizaciones. Dada esta gran divergencia sobre el importe total de las pérdidas de ingresos públicos, una medida para entender mejor las preocupaciones de los países en desarrollo sería observar la cuota de los derechos de aduana y otros impuestos a las importaciones en sus ingresos fiscales totales. Las cifras del Banco Mundial muestran que los derechos de aduana y otros impuestos a las importaciones pueden representar entre el 10% y el 30% de los ingresos fiscales totales de muchos países en desarrollo. En algunos casos, el porcentaje supera el 50%. Por lo tanto, estos dependen mucho más de los derechos de aduana que los países desarrollados, donde su porcentaje generalmente es muy inferior al 5%. En una situación como tal, la pérdida de capacidad para recaudar ingresos públicos debido a la moratoria afectará negativamente a las finanzas de los países en desarrollo, reduciendo seriamente su espacio fiscal para las inversiones públicas tan necesarias en educación, salud, infraestructura, etc. En este contexto, también cabe destacar que muchos países en desarrollo ya tienen enormes déficits presupuestarios que van desde el 10% hasta el 70% de su producto interior bruto. Continuar con la moratoria, según estos países, puede agravar aún más sus déficits presupuestarios y afectar negativamente a sus ingresos públicos a través de los derechos de aduana.

Se ha propuesto que el impuesto al valor agregado o impuestos similares al consumo sustituyan a los derechos de aduana en los países en desarrollo. Si bien puede ser útil, este enfoque omite dos puntos importantes.

Como contramedida, se ha propuesto que el impuesto al valor agregado (IVA) o impuestos similares al consumo sustituyan a los derechos de aduana en los países en desarrollo. Si bien puede ser útil, este enfoque omite dos puntos importantes. En primer lugar, la imposición del IVA o de impuestos similares al consumo es anterior a la aparición del comercio electrónico, ya que los países en desarrollo han estado intentando pasar al IVA durante varias décadas, por considerarlo un mejor instrumento para aumentar los ingresos públicos. Sin embargo, aún enfrenta numerosos retos, incluida la informalidad, los costos de cumplimiento y una deficiente capacidad administrativa. Es muy dudoso que los países en desarrollo sean capaces de superar todas las dificultades asociadas con el establecimiento y la aplicación eficiente y eficaz del IVA o de impuestos similares al consumo en el corto plazo para sustituir los derechos de aduana.

En segundo lugar, el IVA o impuestos similares gravan por igual las importaciones y los bienes y servicios de producción nacional —a diferencia de los derechos de aduana, que solo gravan las importaciones. De hecho, sustituir los derechos de aduana por el IVA supondría conceder a las importaciones un acceso al mercado libre de impuestos (trato nacional de facto) y eliminar una ventaja competitiva que los derechos de aduana hubieran brindado a los productores nacionales por los mismos productos en virtud de la política industrial del país.

Espacio de Política: los derechos de aduana como instrumento de la política industrial

La aplicación de la política industrial es un objetivo legítimo de los Gobiernos de todo el mundo, incluidos los Gobiernos de los países desarrollados. Los derechos de aduana y las subvenciones son herramientas clave para ello. Los países en desarrollo generalmente carecen de recursos financieros para conceder subvenciones y a menudo recurren a los derechos de aduana sobre las importaciones para permitir que los productores nacionales puedan establecerse, crecer y volverse competitivos. Toman en cuenta e intentan equilibrar los intereses de los productores y de los consumidores mientras aplican esta herramienta para industrializar y transformar estructuralmente sus economías. La moratoria sobre la aplicación de derechos de aduana a una lista cada vez mayor de bienes digitalmente importables reducirá el espacio de política con el que cuentan los países en desarrollo para utilizar una herramienta importante al servicio de sus objetivos en el marco de la política industrial.

La moratoria sobre la aplicación de derechos de aduana a una lista cada vez mayor de bienes digitalmente importables reducirá el espacio de política con el que cuentan los países en desarrollo para utilizar una herramienta importante al servicio de sus objetivos en el marco de la política industrial.

La Moratoria: ¿Cuál es su importancia?

Los países en desarrollo también advierten sobre hacer demasiado hincapié en la importancia de la moratoria, especialmente en su contribución al crecimiento del comercio electrónico mundial y a mantener abierta la Internet. Al menos otros dos factores han desempeñado un papel fundamental en el crecimiento del comercio electrónico. En primer lugar, los avances y progresos tecnológicos han hecho posible la digitalización de una lista cada vez mayor de bienes y servicios. Esta tendencia crece aún más rápido, por ejemplo, con los avances de la inteligencia artificial y la impresión 3D.

En segundo lugar, la COVID-19 dio un gran impulso al comercio electrónico. Por ejemplo, la cuota de ventas minoristas del comercio electrónico en las ventas minoristas mundiales saltó de 13,6% en 2019 a 18% en 2020. El papel de la moratoria en el mantenimiento de una Internet abierta es aún más limitado que su papel en el crecimiento del comercio electrónico. De hecho, los enfoques regulatorios, —incluidos los flujos de datos y la localización de datos— son mucho más pertinentes para mantener una Internet abierta.

Conclusión: Hacia un consenso a través de un mejor entendimiento y diálogo

Este breve artículo ha descripto sucintamente las principales preocupaciones de los países en desarrollo en torno a la moratoria sobre los derechos de aduana y las razones por las que muchos se oponen a que sea permanente bajo su forma actual. Comprender estas preocupaciones es fundamental para mantener una conversaciones equilibrada sobre esta cuestión. Desestimarlas someramente o prestarles una atención superficial no servirá de nada. Entender mejor las perspectivas de cada uno y abrir un diálogo recíproco puede ser una vía para alcanzar el consenso. Una buen punto de partida para lograrlo sería conducir un debate sustantivo y constructivo sobre la definición de las transmisiones electrónicas de modo que se pueda determinar el alcance y la cobertura de la moratoria, teniendo en cuenta los intereses y preocupaciones tanto de los países en desarrollo como de los países desarrollados.

Rashid S. Kaukab es Especialista Senior sobre Comercio y Desarrollo Sostenible del IISD. Sin embargo, este artículo fue elaborado a título personal y no refleja las opiniones del IISD.