Principios y Mejores Prácticas sobre el Ajuste de Emisiones de Carbono en Frontera: Una propuesta modesta

El ajuste en frontera de las emisiones de carbono (BCA, por sus siglas en inglés) está llegando; ya no se trata de una hipótesis controvertida. Tal como relatamos en nuestro último informe, la Comisión Europea ha propuesto implementar un mecanismo de BCA para 2023, Canadá ha lanzado una consulta formal sobre el diseño de su propio régimen y los Estados Unidos y el Reino Unido han prometido seguir su ejemplo.

Probablemente más países harán lo propio a medida que la ambición climática se torne más significativa. Sesenta y tres Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, que representan el 54% del PIB a nivel mundial, han comunicado el objetivo de emisiones netas nulas a la Secretaría. Siete han convertido este objetivo en ley. Canadá ha legislado el precio del carbono con un aumento estimado de USD 140 por tonelada para 2030. El Pacto Verde Europeo es lo suficientemente creíble al indicar que a principios de septiembre de 2021, el precio de los derechos de emisión de la Unión Europea marcó nuevos records con más de EUR 60 por tonelada —casi el doble del precio fijado siete meses antes.

El ajuste en frontera de las emisiones de carbono (BCA, por sus siglas en inglés) está llegando; ya no se trata de una hipótesis controvertida.

Existe un vínculo directo entre esta creciente ambición y el BCA. Casi seguramente, abordar el cambio climático implicará imponer costes sustanciales del carbono a los sectores expuestos al comercio con un uso intensivo de energía, como la producción de acero, cemento, aluminio y productos químicos. Sin embargo, ningún país estará dispuesto a hacerlo a nivel doméstico si esto simplemente implica trasladar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a sectores competidores de otros países.

De esta manera, el socio inevitable de la ambición climática es algún tipo de protección contra la fuga de carbono —es decir, el aumento de las emisiones en el extranjero en respuesta a políticas internas más estrictas en materia climática. Y si bien el BCA puede ser imperfecto, complejo, jurídicamente cuestionable y políticamente explosivo, se encuentra entre las mejores opciones que existen para este tipo de protección.

El BCA funciona aplicando a los productos un precio del carbono en frontera equivalente al que debería pagarse si se hubieran producido bajo el régimen nacional de fijación de precios del carbono. Pero esta función básica puede manifestarse bajo regímenes muy diferentes, dependiendo de la elección de los elementos de diseño. El régimen propuesto por la Comisión Europea es totalmente diferente al propuesto recientemente por los Estados Unidos, la Ley FAIR. En parte, esto se debe no solo a que los regímenes climáticos subyacentes son muy diversos, sino también a las diferencias en las características seleccionadas, incluyendo la acreditación de la acción climática en el extranjero.

El socio inevitable de la ambición climática es algún tipo de protección contra la fuga de carbono.

La variedad de posibilidades implica que cualquier régimen de BCA estará situado a lo largo de un espectro que va de una naturaleza puramente ambiental a una altamente proteccionista. De esta manera, algunos argumentan que un acuerdo internacional sobre principios y mejores prácticas en la elaboración y aplicación del BCA generaría un beneficio tangible. Un acuerdo como tal podría brindar un bastión de defensa contra las presiones proteccionistas a nivel nacional durante el proceso de formulación de políticas, de la misma manera que lo hacen las normas multilaterales de comercio.

Algunos argumentarán que este tipo de acuerdos equivale a legitimar una herramienta que preferirían no ver nunca puesta en práctica. Pero el punto es que probablemente será puesta en práctica y, de ser así, una orientación a este respecto resultaría muy valiosa para que se haga lo mejor posible.

Otros preferirían una estrategia reactiva, sometiendo cualquier BCA a la solución de controversias de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Pero este curso de acción tiene sus desventajas. El mecanismo de solución de controversias se vería abocado a un resultado altamente dividido; pondría a prueba un sistema actualmente quebrado, sin un Órgano de Apelación en funcionamiento que probablemente lleve años resolver; y en el caso incierto de que el/los demandantes triunfen, el demandado se vería fuertemente motivado a buscar maneras para evitar cambiar las medidas infractoras, dada la urgencia de los objetivos climáticos.

Cualquier régimen de BCA estará situado a lo largo de un espectro que va de una naturaleza puramente ambiental a una altamente proteccionista.

A continuación, presentamos una lista de los principios y mejores prácticas propuestas para la elaboración y aplicación de los BCA. Sólo se trata de propuestas destinadas a ilustrar concretamente la clase de acuerdos que podrían ser alcanzados a través de debates internacionales.

Principios

• Primacía de la protección contra la fuga de carbono: el BCA debería procurar evitar la fuga —un objetivo ambiental que involucra posibilitar la ambición climática a nivel nacional. No debería estar destinado a preservar o aumentar la competitividad de las empresas nacionales (evitar la fuga preservará la competitividad de las empresas nacionales frente a la fijación del precio del carbono. El argumento aquí es que si bien la preservación de la competitividad podría ser un resultado, éste no debería ser el objetivo), ya que tenemos acuerdos multilaterales para impedir que se utilicen medidas comerciales a estos fines. El BCA tampoco debería emplearse para coaccionar a otros países para que promulguen políticas climáticas más ambiciosas; juzgar la adecuación de la ambición climática de otros países no es la prerrogativa de ningún país.
• Distribución de ingresos: Una parte importante de los ingresos derivados de un BCA debería reembolsarse a las empresas o a los países exportadores, por ejemplo, reduciendo los costos que deben enfrentar los productores para cumplir con el régimen de BCA.
• Sin doble protección: los cargos del BCA sobre los productos extranjeros deberían ajustarse hacia abajo para tomar cuenta de cualquier medida nacional que proteja a determinados sectores del precio total del carbono. Sólo debería aplicarse el precio efectivo del carbono a las importaciones. No hacerlo involucraría una doble protección injusta para los productores nacionales.
• Crédito por equivalencia: el BCA debería otorgar créditos por el precio efectivo del carbono ya aplicado a los productos extranjeros en el país de exportación, ya que esta fijación de precios del carbono reduce el riesgo de fuga. No debería otorgar créditos a las políticas extranjeras que no involucren la fijación de precios, asumiendo que el “ajuste” en frontera esté destinado a compensar las políticas nacionales basadas en precios; estos dos tipos de políticas no son equivalentes.
• Apertura: Debería haber una consulta significativa y oportuna con los socios comerciales afectados sobre los proyectos de regulación, y total transparencia sobre la implementación y operación del régimen.

Mejores Prácticas en la Elaboración e Implementación

• Cobertura: el BCA sólo debería cubrir los productos que estén sujetos a la fijación de precios del carbono a nivel nacional.
• Supuestos impugnables: Si se utiliza un método por defecto para determinar la intensidad de GEI de los productos extranjeros, los productores extranjeros deberían poder impugnar este método presentando datos reales.
• Sectores aguas abajo: La cobertura del BCA debería extenderse a sectores conexos (aguas abajo) solo si enfrentan un riesgo de fuga equivalente al umbral utilizado para calificar a estos sectores para dicha cobertura.
• Excepciones: No debería haber excepciones de la cobertura nacional del BCA en base a políticas internas (por ej., basadas en el nivel de ambición de las políticas climáticas). Tal como se destacó anteriormente, ningún país posee la prerrogativa de juzgar unilateralmente la adecuación de la ambición climática de otro país.
• Normas internacionales sobre datos: Deberían exigirse datos sobre la intensidad de GEI en términos de un régimen contable internacionalmente reconocido, tal como el Protocolo de GEI o el ISO 14064. Idealmente, todos los países con BCA que exijan estos datos aceptarían utilizar una norma única de reporte.
• Mecanismos de apelación: Debería haber mecanismos independientes para apelar cualquier decisión o fallo emitido bajo el régimen de BCA con respecto a los productores o productos extranjeros.

El foro ideal de debate sobre los principios y mejores prácticas sería uno multilateral que incluya la opinión tanto de aquellos que proponen el BCA como de aquellos que se ven potencialmente afectados por el mismo. La OMC podría desempeñar este papel.

El foro ideal de debate sobre los principios y mejores prácticas sería uno multilateral.

Pero para ser claros: lo que se propone aquí no es un acuerdo de consenso negociado y vinculante entre los miembros de la OMC. Una ambición como tal no sería ni realista ni útil. Lo más apropiado sería un debate en un grupo de trabajo informal o, de ser necesario, en un foro paralelo a los procesos oficiales de la OMC. El primero se ha utilizado con buenos resultados en el pasado cuando se estableció un cronograma concreto y un conjunto de resultados acordados.

Es preciso acelerar cualquier proceso de este tipo. Probablemente ya sea demasiado tarde para informar el proceso de formulación de políticas de la UE y la prisa por una mayor ambición climática en otros países se intensifica por la creciente evidencia del impacto climático y la consiguiente presión sobre los responsables de políticas para que actúen.

CM12 resulta ser un momento crucial para que los miembros de la OMC comiencen a participar significativamente en el BCA.

Un punto de partida podría ser, al menos, plantear este tema como una preocupación compartida en la próxima Conferencia Ministerial de la OMC a realizarse en noviembre de 2021 (CM12). Esto podría incluirse, por ejemplo, en el proyecto de declaración que actualmente está redactando el grupo de miembros de la OMC para la conferencia, el cual se ha reunido en los denominados Debates Estructurados sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental. Este grupo convocó un debate sobre BCA en su primera reunión en marzo de 2021 y podría hacerse referencia a aquellas conversaciones como una forma de poner este tema sobre la mesa y recomendar un mayor trabajo a este respecto dentro de la OMC propiamente dicha.

El ritmo de los desarrollos en este espacio de políticas es tal que la CM12 resulta ser un momento crucial para que los miembros de la OMC comiencen a participar significativamente en el BCA —una herramienta de políticas que tendrá implicancias fundamentales en el sistema multilateral de comercio.