¿Hacia una Política Comercial Multipropósito? Cómo las narrativas sobre la globalización están reconfigurando la cooperación internacional en materia comercial

Tras años de agitación en las relaciones económicas internacionales, un nuevo enfoque a la política de comercio está tomando forma: la política comercial multipropósito. Inspirado en narrativas contrapuestas sobre la globalización que ponen en primer plano diferentes valores, este enfoque ya no solo intenta lograr una división eficiente del trabajo a nivel internacional mediante la liberalización del comercio. En cambio, también confiere a la política comercial el alcance de otros objetivos fundamentales de política, como promover los derechos laborales, abordar la desigualdad, crear cadenas de suministro resilientes, salvaguardar la seguridad nacional y mitigar la crisis climática.

Los responsables del comercio llevan mucho tiempo prestando atención a los efectos del comercio en otros objetivos de política, a menudo describiéndolos como externalidades positivas o negativas de la liberalización comercial. En el lado positivo, se esperaba que una mayor interdependencia internacional promoviera relaciones internacionales pacíficas. Algunos esperaban que mayores ingresos generaran mejores condiciones de trabajo y más apoyo a la protección ambiental. Otros argumentaban que el comercio provocaba externalidades negativas, como la sobreexplotación de los recursos y la degradación ambiental, y propugnaba la ampliación de las excepciones a las obligaciones comerciales para resolver los conflictos entre el comercio y otros objetivos. Desde comienzos de la década de 1990, los acuerdos comerciales también han contenido disposiciones relativas a los derechos laborales y el medio ambiente para garantizar que no se produzca una mayor competencia internacional en condiciones “injustas”.

Un nuevo enfoque a la política de comercio está tomando forma: la política comercial multipropósito.

El principal rasgo distintivo del cambio más reciente hacia una política comercial multipropósito es que ya no se plantean otros objetivos de política como externalidades de la liberalización del comercio o como salvaguardias frente a la competencia desleal. Por el contrario, los otros objetivos de política mencionados han pasado a competir con o incluso reemplazar el objetivo de liberalización comercial en tanto metas inmediatas que se supone debe cumplir la política comercial.

El propósito de este artículo es explorar la evidencia de este cambio de paradigma en la política comercial, describir los principales desafíos que esta plantea y explorar sus implicancias para la cooperación internacional.

La Crisis de la Globalización

Actualmente es común observar que la globalización está en crisis. Una prueba de esto es que la visión del establishment de que la globalización es una fuerza inevitable para el bien común está siendo cada vez más refutada por otras narrativas que ponen en primer plano valores opuestos. Desde la perspectiva del establishment económico, el libre comercio y una división eficiente del trabajo a nivel internacional tiene el potencial de mejorar la situación para todos —si los Gobiernos aplican políticas nacionales adecuadas para ayudar a los trabajadores a adaptarse a los desplazamientos que puede causar la competencia en una economía verdaderamente global.

La visión del establishment de que la globalización es una fuerza inevitable para el bien común está siendo cada vez más refutada por otras narrativas que ponen en primer plano valores opuestos.

Tal como Anthea Roberts y yo demostramos en nuestro libro Six Faces of Globalización, muchas otras narrativas están poniendo a prueba este punto de vista. Hay quienes argumentan que el daño que causa la pérdida de empleo a determinados grupos de trabajadores supera los beneficios derivados de una disminución del costo de los productos y más oportunidades económicas que los que la globalización puede generar en otros lugares y para otras profesiones. Otra narrativa sostiene que la protección de las inversiones y de la propiedad intelectual de los acuerdos económicos internacionales contribuye a aumentar la desigualdad. También hay una creciente preocupación sobre las implicancias en la seguridad de la interdependencia económica internacional; la invasión de Rusia en Ucrania es solo el ejemplo más reciente de por qué sería imprudente depender excesivamente de un socio comercial en el que no se puede confiar. Sin embargo, otros apuntan al hecho de que la pandemia de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la fragilidad de las cadenas de suministro mundiales y la falta de resiliencia de nuestros sistemas económicos a las crisis. Y por último, la ola de noticias sobre inundaciones, sequías, calor extremo e incendios forestales es un recordatorio diario de que la difusión mundial de los patrones occidentales de producción y consumo han encaminado al mundo hacia el colapso climático.

El Giro hacia una Política Comercial Multipropósito

Podemos entender el cambio hacia una política comercial multipropósito como una respuesta a estas narrativas. Tal como ha escrito Sabine Weyand, la Directora General de Comercio de la Unión Europea, ahora es “normal preguntarse qué puede hacer el comercio para superar las grandes pruebas de nuestro tiempo. ¿Cómo puede ayudar a combatir el cambio climático? ¿Cómo puede promover los derechos laborales mundialmente? ¿Cómo repercute en la seguridad?” Weyand señala que “más que nunca, el comercio es considerado como una herramienta para alcanzar objetivos más amplios”. La política comercial se está alejando cada vez más de la eficiencia como su objetivo principal. La Representante de Comercio de Estados Unidos, Katherine Tai, ha argumentado que la búsqueda de la eficiencia ha creado una “economía global bastante frágil” y que “al momento de reformular la globalización hacia una Globalización 2.0 … [debemos] adaptar las normas del comercio para incentivar una conducta firme que no solo tome en cuenta la eficiencia, sino que promueva y recompense las decisiones tomadas para perseguir la sostenibilidad de nuestra población y nuestro planeta”. La iniciativa de EE.UU. para la creación de un Marco Económico Indo-Pacífico, que dicho país está negociando con 12 países de la región, pone en primer plano los objetivos de “resiliencia”, “inclusión” y “sostenibilidad”. Al mismo, cada vez más aspectos de la política comercial estadounidense están dominados por consideraciones de seguridad nacional, especialmente en su relación con China.

La política comercial multipropósito también está desempeñando un papel importante en la Organización Mundial del Comercio (OMC). El Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca es el primer acuerdo de la OMC que persigue objetivos de sostenibilidad. Tras la crisis de la cadena mundial de suministro y la creciente suba de los precios de los alimentos y la energía, la seguridad alimentaria ha comenzado a ocupar un lugar más relevante en la agenda de la OMC. Y el debate sobre cómo esta institución puede ayudar a sus miembros a capear mejor la próxima pandemia está en pleno apogeo.

El resultado final es que actualmente se espera que la política comercial persiga una gama mucho más amplia de objetivos con respecto a los que perseguía unos pocos años atrás.

No todos los objetivos nuevos gozan del apoyo universal. Mientras que algunos, como la sostenibilidad y la resiliencia, son lo suficientemente amplios como para recibir el consentimiento prácticamente universal; otros, como el uso de medidas comerciales para promover los derechos laborales o reforzar la seguridad nacional, son más controvertidos. Incluso en cuanto a aquellos objetivos que reciben amplio apoyo, no hay acuerdo sobre la mejor manera de alcanzarlos. Sin embargo, el resultado final es que actualmente se espera que la política comercial persiga una gama mucho más amplia de objetivos con respecto a los que perseguía unos pocos años atrás.

Los Desafíos de la Política Comercial Multipropósito: La dimensión nacional

Dada la complejidad de los desafíos para los cuales la política comercial multipropósito se encuentra diseñada, no resulta sorprendente que aplicar esta política sea dificultoso. En el ámbito nacional, observo cuatro desafíos principales:

¿Cómo Compensar los Objetivos Inconmensurables?

Los negociadores del comercio siempre han tenido que realizar compensaciones —por ejemplo, necesitan equilibrar los intereses de exportación para la liberalización comercial con los de las industrias que compiten en la importación y que se favorecen de la protección. Por más tensión que hayan generado estas compensaciones desde el punto de vista político, las mismas se medían en torno a un solo criterio: ganancias y pérdidas económicas. En otras palabras, eran mensurables. Esto permitía apaciguar a los perdedores con pagos complementarios, tales como los programas de ajuste al comercio o las compensaciones monetarias directas.

Los negociadores de la política comercial multipropósito se enfrentan a una disyuntiva posiblemente de mayor complejidad. Por un lado, las compensaciones se presentan a lo largo de múltiples ejes. ¿Cómo encontrar el equilibrio adecuado no solo entre los intereses económicos de los distintos actores a nivel nacional, sino también entre la eficiencia económica, los problemas de seguridad, los objetivos climáticos y la capacidad de recuperación? El cálculo se complica aún más por el hecho de que estos objetivos diferentes no pueden reducirse a un solo criterio de medición —los economistas pueden tratar de expresar un riesgo para la seguridad o el peligro de un colapso climático en términos económicos, pero es poco probable que sus cálculos capten plenamente lo que está en juego. En mayor medida que sus predecesores, los negociadores de la política comercial multipropósito tienen que desarrollar marcos adecuados para integrar y equilibrar objetivos radicalmente distintos e inconmensurables.

¿Cómo Acabar con los Conocimientos Aislados?

Weyand ha señalado que “no tanto tiempo atrás”, los responsables del comercio habrían considerado cuestiones, tales como el cambio climático, los derechos laborales y la seguridad como asuntos “fuera de su jurisdicción”. La mayoría de los responsables del comercio no se han convertido repentinamente en expertos en estos temas —lo cual no sería un problema si pudieran recurrir al conocimiento sobre estos temas que se encuentran en otras dependencias de su Gobierno. El desafío es que estos conocimientos sean accesibles para los negociadores comerciales —o llevar los mismos a aquellas partes del Gobierno que están tomando decisiones con profundas implicancias comerciales. Algunos Gobiernos se desempeñan mejor que otros al forjar vínculos entres sus dependencias. Sin embargo, este no es el único obstáculo para la transferencia efectiva de conocimientos: diferentes antecedentes disciplinarios, culturas institucionales y hábitos mentales también complican el desarrollo de un entendimiento integrado de los desafíos políticos que los responsables del comercio deben enfrentar.

¿Cómo Identificar el Instrumento Adecuado?

¿Son las prohibiciones a la importación la mejor manera de abordar el trabajo forzado en las cadenas de suministro? ¿Son las normas de origen una herramienta útil para reconfigurar las cadenas de suministro de manera que generen mejores salarios y menos emisiones de carbono —o la carga administrativa supera cualquier beneficio considerable? La tentación de adaptar las herramientas conocidas de la política comercial para abordar los nuevos problemas de política es grande, y los negociadores comerciales han mostrado una gran creatividad al desarrollar programas destinados a cesar la tala ilegal en la Amazonia o a promover la creación de sindicatos independientes en Vietnam. La cuestión es si las herramientas de política comercial son los instrumentos más efectivos, eficaces y legítimos para lograr los objetivos en cuestión.

¿Quién Decide?

Otro desafío concierne la asignación de la autoridad a cargo de la toma de decisiones. Si el ámbito de la política comercial se superpone cada vez más con la competencia de otras áreas de política, quién debería sentarse en el asiento del conductor —y cómo pueden los Gobiernos asegurarse de que, sea quien fuere que lo haga, esté lo suficientemente atento a las perspectivas e intereses de otras dependencias gubernamentales? En algunos contextos, aplicar la política comercial multipropósito también puede requerir reformas jurídicas para permitir que los responsables de la toma de decisiones tomen en cuenta intereses más amplios de política: los sistemas de remediación comercial son un área donde las actuales normas no están diseñadas para ajustarse a los objetivos de amplio espectro que persigue la política comercial en la actualidad.

Desafíos de la Política Comercial Multipropósito: La dimensión internacional

¿Qué implica el giro hacia una política comercial multipropósito para la posibilidad de cooperación y conflicto en las relaciones comerciales internacionales?

¿De Normas a Herramientas? La complicada relación de la política comercial multipropósito con el derecho mercantil internacional

Cuando la política comercial consistía principalmente en impulsar aun más la liberalización, tenía mayor sentido perseguir dicha política mediante negociaciones internacionales, preferiblemente en un formato multilateral. Si bien existen fuertes argumentos económicos en favor de la liberalización unilateral, sus beneficios podrían maximizarse si se sumaran otros países. Por lo tanto, ha habido una fuerte alineación entre los objetivos de la política comercial y el desarrollo de normas comerciales multilaterales.

Con respecto a numerosas cuestiones relativas a la agenda de la política comercial multipropósito, un enfoque multilateral seguiría siendo la solución óptima, especialmente en áreas que presentan problemas de acción colectiva. Sin embargo, los miembros de la OMC que están al frente de la agenda comercial multipropósito también han mostrado una mayor voluntad de adoptar enfoques unilaterales o minilaterales en aquellas áreas donde la acción multilateral parece estar muy lejos—que es prácticamente en todas ellas, con la excepción de las subvenciones a la pesca y otras iniciativas ambientales en el marco de la OMC. Además, los Estados están adoptando cada vez más un enfoque de “hacer lo que sea necesario” con respecto a los problemas de política, dando como resultado que cuestiones tales como el cumplimiento jurídico pasen a ser vistas como secundarias.

Como consecuencia, la política comercial multipropósito regularmente tropieza con las normas existentes. Por mucho tiempo, esto ha sido evidente en el ámbito climático, donde los requisitos de contenido nacional han sido una característica común de los programas de subvenciones. Los mismos han sido regularmente atacados por ser contrarios a las normas de la OMC y, en muchos casos, fueron consecuentemente eliminados. Sin embargo, la marea parece estar volviéndose en contra de dejar que las normas de la OMC prevalezcan por sobre lo que se perciben como imperativas político-económicas para unir la acción climática con la política industrial. Incluso la moderada crítica de la Unión Europea con respecto a la Ley de Reducción de la Inflación fue muy criticada por “perder la trama” —es decir, no reconocer que los tiempos han cambiado.

Los Estados están adoptando cada vez más un enfoque de “hacer lo que sea necesario” con respecto a los problemas de política.

Tal vez esto se torne más evidente en el caso de los Estados Unidos, donde el giro hacia una política comercial multipropósito ha coincidido con un cambio más amplio del ámbito internacional al nacional como sitio para hacer política comercial. Pero incluso los defensores más acérrimos del multilateralismo como la Unión Europea parecen estar dispuestos a tolerar un mayor grado de fricción jurídica cuando esto sea necesario para perseguir objetivos de manera más decisiva, tales como la mitigación climática y, por ejemplo, la aplicación del Mecanismo de Ajuste en Frontera de las Emisiones de Carbono, que plantea una serie de enigmas jurídicos. Al mismo tiempo, los países en desarrollo, incluyendo a Indonesia y la India, han estado utilizando el espacio creado por la intensificación de la competencia en materia de seguridad entre Occidente y China para perseguir sus propios objetivos, a menudo de manera tal que se genera una tensión con la legislación de la OMC. Sobre todo, parece seguro decir que el derecho mercantil internacional jugará un papel menos importante en la configuración de la política comercial que en el pasado.

¿Están Todos Abordo? La política comercial multipropósito y la división entre países desarrollados/en desarrollo

Hasta ahora, el cambio hacia la política comercial multipropósito ha sido más notable en los principales países desarrollados, particularmente en Estados Unidos y la Unión Europea. Durante mucho tiempo, los países en desarrollo se han mostrado escépticos respecto de algunos de los objetivos que los países desarrollados han perseguido bajo la bandera de la política comercial multipropósito, especialmente la mejora de las normas laborales; y este escepticismo no muestra ningún signo de disminución. También es posible que los países en desarrollo sientan preocupación por el hecho de que los nuevos objetivos solo sean un pretexto para no emprender una mayor liberalización o incluso retroceder en el nivel existente de apertura del comercio —las medidas arancelarias a los productos de acero y aluminio de los Estados Unidos supuestamente son adoptadas por razones de seguridad y algunas acciones climáticas de la UE también son ejemplos de esta situación.

Al mismo tiempo, los países en desarrollo podrían afirmar que siempre han dicho que la cooperación comercial no debería tratarse principalmente de la liberalización, sino más bien de otros objetivos, como el desarrollo o la seguridad alimentaria. Desde esta perspectiva, el cambio hacia una política comercial multipropósito en los países desarrollados implica una conversión en la postura que muchos países en desarrollo han mantenido durante mucho tiempo. Por supuesto, los países desarrollados y los países en desarrollo no necesariamente estarán de acuerdo sobre qué nuevos objetivos deberían tener prioridad: la seguridad alimentaria, por ejemplo, no figura en la mayoría de los anuncios del nuevo enfoque a la política comercial. Otros objetivos que pueden ser de interés para los países en desarrollo, como facilitar la circulación de personas y la transferencia de tecnología, también se encuentran notablemente ausentes.

¿Qué Papel Desempeña la OMC?

La política comercial multipropósito se encuentra institucionalmente fragmentada. En su mayoría, es aplicada a través de instrumentos nacionales que a veces son coordinados más o menos holgadamente con los aliados. Una gran variedad de organizaciones internacionales desempeña un papel en este ámbito, desde los esfuerzos del Programa Mundial de Alimentos para garantizar la seguridad alimentaria, hasta la labor de la Organización Mundial de la Salud sobre la resiliencia a las pandemias. ¿Qué papel queda para la OMC?

El posible potencial de esta institución varía mucho de un tema a otro. El mayor margen de actuación de la OMC se encuentra en los objetivos de sostenibilidad, donde incluso podría haber cierto potencial para la especialidad tradicional de la OMC —la elaboración de leyes formales. En otros ámbitos, como la preparación y respuesta ante pandemias, lo ideal sería que la OMC sirviera de foro para la coordinación de políticas. En otros ámbitos, como las medidas de seguridad, lo mejor que podemos esperar es que cumpla una función de control y de foro de debate. En otros, como los derechos laborales, es poco probable que la OMC desempeñe un papel prominente en un futuro previsible. Los miembros de dicha institución tendrán que labrar un papel que varíe en función del margen de cooperación multilateral que ofrezca cada tema.

Conclusión: La promesa y los escollos de la política comercial multipropósito

La política comercial multipropósito es una respuesta a un fracaso político (percibido); a saber, la búsqueda de una división del trabajo más eficiente a nivel internacional a expensas de otros objetivos importantes de política. Una clara ventaja del cambio a una política comercial multipropósito es que saca a la luz las compensaciones entre los diferentes objetivos políticos y obliga constantemente a los responsables del comercio a preguntarse para qué sirven el derecho mercantil internacional y el régimen comercial. Sin embargo, el cambio también plantea desafíos trascendentales que recién estamos empezando a comprender.

Nicolas Lamp es Profesor Adjunto de la Facultad de Derecho de la Universidad de Queen en Ontario, Canadá.