Salvaguardando el Desarrollo Sostenible: Financiación para el Desarrollo y el Régimen de Internacional de Inversiones
La naturaleza del debate sobre la gobernanza en la inversión internacional ha cambiado durante los últimos años. Si bien algunos especialistas están evaluando las posibles implicancias negativas de los acuerdos internacionales de inversión (AIIs) para el desarrollo sostenible, en los foros oficiales, durante las décadas pasadas el foco frecuentemente estaba en la mejor manera de proteger y alentar la inversión extranjera directa (IED). En la actualidad, especialmente debido a las negociaciones en curso de acuerdos de comercio e inversión mega-regionales, este tema se ha trasladado al debate político.
A fines de septiembre de 2015, los Jefes de Estado de las Naciones Unidas se reunieron para adoptar formalmente la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible[1], incluyendo una serie de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (por sus siglas en inglés, SDGs). Estos objetivos, que conjugan de manera integrada la dimensión social, económica y ambiental del desarrollo sostenible, establecen una nueva visión del mundo.
Para alcanzar esta visión, los sistemas financieros internacionales deberán hacer su parte. Las negociaciones intergubernamentales concluidas en julio de 2015 en el marco de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (Conferencia FfD) celebrada en Addis Abeba, Etiopía, indican que los gobiernos están buscando una nueva dirección, que incluye la reforma del régimen internacional de inversiones.
Políticas de inversión y desarrollo sostenible
Los países en desarrollo necesitan inversiones para alcanzar un nivel más alto de vida y para adoptar prácticas sostenibles. Sin embargo, la coherencia en sus políticas constituye un reto fundamental.
El ahorro y la inversión mundial son cuantiosos; el mercado de capitales intercambia trillones de dólares anualmente[2]. Aun así, las áreas de prioridad pública, tales como los servicios básicos universales y la infraestructura no reciben suficiente inversión. Si bien, a menudo, las grandes economías pueden movilizar la inversión interna, generalmente las economías menores y más pobres no pueden hacerlo, y dependen de la financiación transfronteriza. Pese a la reforma en las inversiones en relación con el clima, la mayoría de los países aun reciben escasa inversión extranjera. El desarrollo sostenible también requerirá significativos cambios regulatorios y de políticas para dar forma a economías socialmente receptivas y ambientalmente sensibles.
El actual régimen internacional de inversiones ha sido sometido al escrutinio público por su incapacidad de arrojar resultados coherentes con el desarrollo sostenible. Canalizar la inversión conforme a las prioridades destacadas por los SDGs resultará muy difícil. Algunos formuladores de políticas creen que los AIIs y la promoción de las inversiones tienen un papel que desempeñar, particularmente para ayudar a los países menos avanzados a percibir una mayor inversión. Los AIIs pueden tener un impacto en la elección del emplazamiento de las inversiones[3], pese a que la evidencia es deficiente en cuanto a su efecto extensivo[4]. Sin embargo, también pueden limitar la capacidad de los países para destacar los sectores prioritarios, filtrando las inversiones de manera proactiva. Tambien se ha reprochado que los AIIs generan un enfriamiento regulatorio y que reducen el espacio de políticas necesario en algunas áreas. La solución de controversias entre inversionista y Estado ha sido particularmente preocupante, ya que tiene efectos tanto regulatorios como fiscales.
La inversión en infraestructura sostenible y resiliente no es una cuestión que solo atañe a las Naciones Unidas. El G20 bajo la presidencia turca en 2015 ha priorizado la inversión, incluyendo la atracción de inversores institucionales (tales como los fondos de pensiones) para la financiación transfronteriza de infraestructura. El aumento progresivo de tales inversiones podría generar aún más presión sobre el régimen internacional de inversiones; los proyectos de infraestructura más sensibles, costosos y riesgosos podrían verse sometidos a cambios regulatorios, renegociación de contratos o a cambios de opinión política sobre la participación del sector privado[5]. El desarrollo de complejas estructuras financieras para atraer la inversión internacional a dichos proyectos podría ejercer aun más más presion sobre el regimen que rige estas inversiones, dado que los cambios regulatorios y políticos podrían ser recusados por inversores inversores extranjeros en virtud de las cláusulas contenidas en los AIIs.
Reconciliar los objetivos más importantes de la promoción/protección de las inversiones con el desarrollo sostenible requerirá mucho más trabajo. Con voluntad política, todavía hay posibilidades de alcanzar una mayor coherencia entre las aspiraciones de los inversionistas y las necesidades públicas.
Compromiso innovador
La Primera Conferencia sobre FfD, celebrada en Monterrey, México, en 2002, fue la primera reunión con categoría de cumbre patrocinada por la ONU donde se abordaron temas financieros y similares en relación con el desarrollo mundial. La misma fue organizada con la participación del Fondo Monetario Internacional (FMI), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (por sus siglas en inglés, UNCTAD), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio. La referencia que se hace en el documento de los resultados del Consenso de Monterrey a la inversión transfronteriza y los AIIs resulta habitual en esta era: “Las corrientes internacionales de capitales privados, en particular las de inversiones extranjeras directas, […] constituyen un complemento fundamental de las actividades nacionales e internacionales de desarrollo”[6]. También se instó a los países a tomar medidas especiales en “esferas prioritarias, como la política económica y los mecanismos de reglamentación para promover y proteger las inversiones” y se remarcó que “también pueden ser importantes otros mecanismos, como las asociaciones entre el sector público y el privado y los convenios de inversión”[7].
En la Segunda Conferencia sobre FfD celebrada en Doha, Qatar, en 2008 se destacó nuevamente la importancia de la promoción de las inversiones: “Los tratados de inversión bilaterales pueden promover las corrientes privadas al aumentar para los inversores la estabilidad jurídica y la previsibilidad”[8]. Si bien en la Declaración de Doha se alentó a los países que garanticen que estos tratados “tengan en cuenta la cooperación regional y multilateral”8, no se reconocieron los potenciales conflictos con los objetivos de desarrollo.
Sin embargo, para el 2015, los gobiernos se percataron de que los AIIs y otros objetivos de políticas deben ser coherentes. Durante el proceso preparatorio para la Tercera Conferencia sobre FfD, los co-facilitadores de las negociaciones (los Embajadores de Guyana y Noruega) lanzaron un documento de antecedentes identificando los siguientes retos[9]:
[H]a habido una proliferación de tratados bilaterales, regionales e interregionales de comercio e inversión. La preocupación por los impactos sociales (incluyendo los de genero) y la estabilidad financiera y la sustentabilidad ambiental no ha sido tenida en cuenta en su totalidad en algunos de estos acuerdos, planteando cuestiones sobre su compatibilidad con los objetivos de desarrollo sostenible. Si bien las prácticas de comercio e inversión están siendo cada vez más integradas, el ambiente político aún se encuentra altamente fragmentado. [La traducción nos pertenece]
En los meses siguientes, los co-facilitadores emitieron su tercer borrador de la Agenda de Acción Addis Abeba (la Agenda), el documento resultante de la conferencia, para su negociación entre los Estados Miembros. Se realizaron las siguientes propuestas principales[10]:
Llevaremos a cabo la negociación e implementación de acuerdos sobre comercio e inversiones de manera transparente, para garantizar que los tratados de comercio e inversión no limiten las políticas nacionales destinadas a reducir la desigualdad, proteger el medio ambiente y garantizar ingresos fiscales adecuados. Fortaleceremos las salvaguardias en los acuerdos de inversión, especialmente mediante una revisión apropiada de las cláusulas de solución de controversias entre inversionista y Estado (por sus siglas en inglés, ISDS), para garantizar el derecho a regular en áreas cruciales para el desarrollo sostenible, incluyendo la salud, el medio ambiente, empleo, infraestructura (incluyendo electricidad y transporte), seguridad pública, regulaciones macro prudenciales y estabilidad financiera. (La traducción pertenece a la traductora).
El lenguaje utilizado en el borrador demostró ser más ambicioso de lo que muchos países podrían acordar. Al final, la Agendaestablece que[11]:
El objetivo de proteger y alentar las inversiones no debe afectar nuestra capacidad para lograr objetivos de política pública. Nos esforzaremos por redactar los acuerdos sobre comercio e inversiones con las salvaguardias apropiadas a fin de no limitar las políticas y reglamentaciones nacionales en el interés público. Aplicaremos dichos acuerdos de manera transparente.
Este párrafo específico sobre AIIs surge en el contexto de la sección introductoria que establece que: “Respetaremos el margen normativo y el liderazgo de cada país para poner en práctica políticas encaminadas a erradicar la pobreza y promover el desarrollo sostenible, en consonancia con las normas y los compromisos internacionales pertinentes”[12].
El lenguaje sobre AIIs representa un compromiso intergubernamental innovador: todos los países del mundo, de manera consensuada al más alto nivel, reconocieron la necesidad de que los AIIs no limiten otras políticas públicas. La presencia de 24 Jefes de Estado y sus delegados en la conferencia y más de 100 ministros más funcionarios de alto nivel de 174 países otorga mayor peso a los resultados de la misma.
Implementando el compromiso
La elaboración artesanal de “salvaguardias apropiadas” es un componente vital para determinar la manera en que la Agenda debería ser implementada. Todos los AIIs nuevos ahora deberían incluir salvaguardias para la reglamentación en pos del interés público.
En concordancia con este razonamiento, la UNCTAD posee un programa de trabajo sobre la reforma de AII; su mandato fue confirmado específicamente en la Agenda; la versión actualizada del Marco de Políticas de Inversión para el Desarrollo Sostenible (Investment Policy Framework for Sustainable Development) brinda orientación a los formuladores de políticas públicas sobre las opciones disponibles[13] y el Informe sobre las Inversiones en el Mundo 2015 (2015 World Investment Report) brinda un mapa de ruta orientado a la acción para la reforma, con opciones de diseño de políticas nacionales, regionales y multilaterales[14].
Además, la reforma de los AIIs existentes está garantizada. Para junio de 2015, al menos 50 países o regiones están revisando o ya han revisado sus modelos de acuerdos y estrategias [15]. La revisión de tratados ya firmados, pese a ser muy trabajosa, no resulta imposible si se cuenta con la voluntad política necesaria. Esta tarea podría enfocarse en reformas fundamentales, tales como las cláusulas sobre el derecho a regular, la modificación de la solución de controversias relativas a inversión y el fortalecimiento de la función de promoción y facilitación de las inversiones.
La naturaleza intergubernamental del compromiso Addis Abeba también augura una mayor reforma. Anteriormente, es probable que las políticas de inversión, la regulación empresarial y la negociación de tratados hayan sido tratados en compartimentos cerrados. Sin embargo, está claro que se necesita coordinación entre los ministerios, tal como se requiere la coherencia mundial entre los objetivos sociales, ambientales y económicos. La inversión claramente constituye una prioridad para los Ministerios de Finanzas, y está siendo dirigida a los Jefes de Estado y los gobiernos a través del G20 y la FfD. Los AIIs ya no deberían pertenecer solo al ámbito de los Ministros de Comercio.
El seguimiento es parte fundamental de la Agenda, y la Organización de las Naciones Unidas todos los años celebrará un Foro sobre Financiación para el Desarrollo, de una semana de duración, para discutir su implementación. La siguiente reunión se llevará a cabo en abril de 2016 en Nueva York. Se trata de una oportunidad muy importante para llevar a cabo un debate intergubernamental más amplio sobre la reforma de AII.
Autor
Peter Chowla es Oficial de Asuntos Económicos de la Oficina de Financiación para el Desarrollo (Financing for Development Office) de las Naciones Unidas. El autor desea agradecer a Elizabeth Tuerk y a Shari Spiegel por sus comentarios y sugerencias. Las opiniones expresadas en este artículo pertenecen únicamente al autor y no necesariamente reflejan la opinión de la Organización de las Naciones Unidas. Texto traducido al español por María Candela Conforti.
Notas
[1] Naciones Unidas. (2015, 2 de agosto). Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Extraído de http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&Lang=S
[2] Naciones Unidas. Asamblea General, Informe del Comité Intergubernamental de Expertos en Financiación del Desarrollo Sostenible. U.N. Doc. A/69/315 (15 de agosto de 2015). Extraído de http://www.un.org/ga/search/viewm_doc.asp?symbol=A/69/315
[3] Véase, por ejemplo, Urata, S. (2015, mayo). Impacts of FTAs and BITs on the locational choice of foreign direct investment: The case of Japanese firms. Research Institute of Economy, Trade and Industry (RIETI) Discussion Paper Series 15-E-066. Extraído de http://www.rieti.go.jp/jp/publications/dp/15e066.pdf
[4] Bellak, C. (2015, 13 de agosto). Economic impact of investment agreements. Department of Economics Working Paper Series, 200. Viena: WU Vienna University of Economics and Business. Extraído de http://epub.wu.ac.at/id/eprint/4625
[5] La nota donde se resume la reunión de alto nivel sobre inversores institucionales celebrado en mayo de 2015 por el G20 y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) describe la preocupación de los actuales inversores institucionales sobre los riesgos y la protección de las inversiones cuando invierten en infraestructura en mercados emergentes y países en desarrollo. Véase OECD. (Septiembre, 2015). Summary of the G20/OECD/Singapore Ministry of Finance High-Level Roundtable on Institutional Investors and Long-Term Investment. Extraído de http://www.oecd.org/g20/meetings/antalya/G20-OECD-LTI-High-level-Roundtable-Singapore-May-2015-Discussion-Summary-G20-version.pdf
[6] Naciones Unidas. (2003). Proyecto de documento final de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo Consenso de Monterrey, párrafo 20. Extraído de http://www.un.org/es/conf/ffd/2002/pdf/ACONF1983.pdf
[7] Id., párrafo 21.
[8] Naciones Unidas. (2008). Declaración de Doha sobre la financiación para el desarrollo: Documento final de la Conferencia internacional de seguimiento sobre la financiación para el desarrollo encargada de examinar la aplicación del Consenso de Monterrey, párrafo 25. Extraído de http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/CONF.212/L.1/Rev.1
[9] Naciones Unidas. (2015, 21 de enero). Preparatory process for the 3rd International Conference on Financing for Development: Elements, p. 7. Extraído de http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2015/01/FfD_Elements-paper_drafting-session.pdf
[10] Naciones Unidas. (2015, 16 de marzo). Zero draft of the outcome document of the Third Financing for Development Conference: Addis Abeba Accord, párrafo 81. Extraído de http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2015/03/1ds-zero-draft-outcome.pdf
[11] Naciones Unidas. (2015). Documento final de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo: Agenda de Acción de Addis Abeba, párrafo 91. Extraído de http://cooperacionib.org/N1521994.pdf
[12] Id., párrafo 9.
[13] Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). (2015). Investment policy framework for sustainable development. Extraído de http://investmentpolicyhub.unctad.org/Upload/Documents/INVESTMENT POLICY FRAMEWORK 2015 WEB_VERSION.pdf
[14] UNCTAD. (2015, junio). 2015 World Investment Report, p. 108. Extraído de http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2015_en.pdf
[15] Id., p. 108.