Tres principios clave para una participación más justa y eficaz del sector privado en los procesos de gobernanza internacional
El presente artículo se basa en la intervención de Suzy Nikièma en la Reunión Anual de la American Society for International Law (ASIL) 2022 sobre la privatización de la gobernanza internacional, la cual tuvo lugar el 8 de abril.
El sector privado juega un papel importante en los procesos de gobernanza internacional. No sólo resulta crucial que las partes interesadas de todos los sectores afectados estén en la mesa de toma de decisiones, a menudo los actores privados también son esenciales a la hora de implementar nuevos principios, normas y procesos.
Por ejemplo, los Principios para la Inversión Responsable en la Agricultura del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (Principios sobre la IAR del CSA) surgieron de un proceso consultivo mundial que se extendió por más de 2 años e involucró a actores privados y a Gobiernos, organizaciones de la sociedad civil (OSC), agencias de la ONU, fundaciones, bancos de desarrollo, instituciones de investigación y académicos. Gracias a este enfoque multisectorial basado en el consenso, los principios sobre la IAR del CSA gozan de un amplio reconocimiento y aceptación, pese a las inevitables críticas e insatisfacción con respecto a algunos elementos del texto finalmente negociado.
A pesar de la importancia de la perspectiva del sector privado en los procesos de gobernanza internacional pública, deben existir salvaguardias para garantizar que la participación privada sea la adecuada y que la influencia de este sector sea proporcionada. No existe una solución única para todos que garantice el acceso eficaz y apropiado del sector privado a los procesos de gobernanza internacional.
No obstante, algunos principios generales pueden ayudar a garantizar que los grupos empresariales participen en los foros mundiales de toma de decisiones de una forma justa y equilibrada. Estos principios pueden identificarse observando más de cerca la participación de estos grupos en algunos procesos clave de reforma del derecho y las políticas internacionales de inversión que se están desarrollando en la actualidad.
El presente artículo analiza cómo se lleva a cabo la participación de los grupos de interés privado en tres procesos de reforma: la labor del Grupo de Trabajo III (WGIII, por sus siglas en inglés) de la CNUDMI sobre la reforma del sistema de solución de controversias entre inversionistas y Estados, las negociaciones de la ONU de un Tratado Vinculante sobre Empresas y Derechos Humanos y la “modernización” del Tratado sobre la Carta de Energía (TCE). A continuación se identifican algunas prácticas pertinentes y se considera cuál es la mejor manera de abordarlas.
Las nomas, procedimientos y acuerdos institucionales deben ser transparentes.
Puede haber cierta falta de transparencia en torno a la participación de los grupos empresariales en los procesos de reforma relativa a las inversiones. Por ejemplo, en el proceso de modernización del TCE, la Secretaría de la Carta de la Energía mantiene un vínculo estrecho con representantes de la industria del sector energético a través del Grupo Consultivo del Sector Industrial de la Carta de la Energía y con la industria del sector jurídico y del arbitraje mediante el Grupo de Trabajo de Asesoramiento Jurídico (LATF, por sus siglas en inglés). Según el sitio web de la Carta de la Energía, las organizaciones miembros del Grupo Consultivo del Sector Industrial son “seleccionadas en base a solicitudes voluntarias de la comunidad empresarial, nominaciones de países miembros y por invitación de la Secretaría”.
El método de selección de los miembros del LATF es desconocido, pero según el sitio web de la Carta de la Energía, “todos son abogados de jerarquía de empresas del sector energético y firmas jurídicas internacionalmente reconocidas”. También se afirma que el LATF ha contribuido a los debates sobre cómo mejorar los mecanismos de solución de controversias en el marco del TCE. No está claro si estos dos grupos se encuentran siempre presentes en las negociaciones sobre la modernización del TCE, pero documentos oficiales de la Secretaría de la Carta de la Energía sugieren un papel privilegiado del Grupo Consultivo del Sector Industrial, incluyendo su influencia sobre el propio alcance de los temas bajo negociación en este proceso.
Similarmente, el proceso del WGIII de la CNUDMI posee un Grupo de Profesionales y un Foro Académico, ambos compuestos por actores activos en el campo de la solución de controversias entre inversionistas y Estados. Ninguno posee estatus formal en el WGIII, pero los miembros de estos grupos participan en los procedimientos y se les solicita asesoramiento cuando la Secretaría elabora los documentos de antecedentes que conforman la base de los debates entre los miembros.
No está claro qué miembros de los respectivos foros han contribuido con cuáles documentos de debate, que tienen un aire de independencia y neutralidad y brindan las bases fácticas para las deliberaciones de los Estados. Si bien el Foro Académico puede parecer neutral, muchos de sus miembros se desempeñan tanto en el mundo “académico” como en el “profesional privado”, lo que ha suscitado algunas críticas por parte de la sociedad civil y del sector académico por igual, dado el tema del proceso de reforma.
Estos ejemplos demuestran que existe la necesidad de una mayor transparencia con respecto al papel de los grupos empresariales en estos procesos de reforma. La transparencia implica ser claros y abiertos sobre la naturaleza exacta de su participación —por ejemplo, ¿qué representantes se encuentran presentes en una reunión determinada? ¿A qué decisiones y debates tienen acceso estos representantes, y en calidad de qué? ¿Qué tipo de asesoramiento brindan?
La transparencia también implica exigir una divulgación activa y continua de los intereses privados de los individuos que conforman un grupo u organismo con un papel formalizado en un proceso, así como limitar el grado en que los intereses privados pueden quedar ocultos por acuerdos institucionales o títulos que parezcan neutrales.
El nivel de acceso o grado de influencia otorgado a grupos empresariales debe ser igual que el otorgado a grupos de interés público y a la sociedad civil.
Una inquietud relacionada con la transparencia es la desigualdad en el nivel de acceso y el grado de influencia conferidos a los grupos empresariales en comparación con otros grupos de interés público y la sociedad civil. En el caso del WGIII de la CNUDMI, se ha reportado que “la amplia mayoría (85%) de las organizaciones no gubernamentales invitadas a participar como observadoras en los primeros dos períodos de sesiones del WGIII se encuentran directa o indirectamente vinculadas con la industria del arbitraje privado (o con intereses más amplios de empresas transnacionales), y sólo el 14% representa a intereses públicos en general”.
En cuanto al TCE, la Secretaría de la Carta de la Energía no ha organizado una consulta con la sociedad civil en ningún punto del proceso de modernización. Tampoco existe una estructura permanente comparable con el Grupo Consultivo del Sector Industrial para las organizaciones de la sociedad civil.
Es fundamental garantizar la igualdad en la participación de los grupos privados y los públicos. Esto es de suma importancia ya que los grupos del sector privado poseen un gran interés económico para mantener el statu quo y se encuentran muy motivados para proteger sus intereses, en comparación con los grupos de interés público para quienes este tema posiblemente sólo sea uno de los tantos asuntos importantes en los que trabajan. También es probable que un grupo de interés privado tenga más recursos que los grupos de interés público para asistir a las reuniones, realizar presentaciones detalladas y participar activamente en los foros y grupos de trabajo. Un diseño minucioso de los procesos de participación de las partes interesadas resulta fundamental para subsanar este desequilibrio.
Una forma de hacerlo es evitar dar un acceso privilegiado o especial a los grupos empresariales, sino permitir su acceso y contribución al proceso a través de una plataforma de múltiples partes interesadas que abarque a todos los tipos de grupos de interés por igual. Este fue el enfoque utilizado para elaborar los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de la ONU, el cual fue informado a través de consultas a múltiples partes interesadas mediante un foro público, en lugar de haber un punto de acceso definido para un número limitado de partes interesadas que representan a un grupo de interés en particular. Esto también requeriría una definición clara de los términos “partes interesadas” y “organizaciones de la sociedad civil”, dado que muchos grupos de interés empresarial se encuentran organizados como asociaciones sin fines de lucro, como por ejemplo la Cámara de Comercio Internacional.
Diversos intereses privados deben estar representados.
El tercer tema que afecta la participación de los grupos empresariales en los procesos de gobernanza internacional es que a menudo sólo participa un número limitado de grupos o de partes interesadas. Por ejemplo, en el proceso del Tratado Vinculante sobre Empresas y Derechos Humanos de la ONU sólo participaron dos o tres representantes del Consejo Empresarial Internacional de los Estados Unidos, la Cámara de Comercio Internacional y la Organización Internacional de Empleadores. Si bien es posible que su papel sea legítimo, ¿estas organizaciones pueden afirmar que representan los intereses de todas las empresas, grandes y pequeñas, de todo el mundo?
Similarmente, los abogados de empresas privadas que participan en el Grupo Consultivo del Sector Industrial del TCE en su mayoría provienen del sector de los combustibles fósiles, con mucho menos miembros del sector de las energías renovables. Asimismo, dentro de los grupos de interés privado del WGIII de la CNUDMI predominan profesionales jurídicos privados que representan a partes demandantes, es decir, a inversores en arbitrajes relativos a controversias entre inversionistas y Estados basadas en tratados de inversión.
Los grupos empresariales no representan a un único conjunto de intereses. Para aportar legitimidad a la participación de estos grupos resulta fundamental que los procesos estén diseñados para garantizar el acceso de empresas de todas las magnitudes, de trabajadores particulares y sus organizaciones y de grupos de todos los subsectores de una industria —no sólo a grandes empresas multinacionales y a poderosos grupos empresariales con altos intereses creados en el statu quo. La participación del sector privado debe reflejar la diversidad del sector en cuestión, así como la diversidad en términos geográficos.
Conclusión
No cabe duda de que garantizar la transparencia en las normas y los procedimientos, dar un acceso equitativo a todos los sectores afectados y asegurarse de que se escuchen diversas voces puede enriquecer los procesos de gobernanza internacional y reforzar la aceptación de sus resultados. Si bien resulta importante que los procesos para la participación del sector privado se formulen de forma exclusiva para adaptarse a cada plataforma, los tres principios generales antes mencionados ayudarán a facilitar un proceso de toma de decisiones más justo y efectivo en términos de gobernanza global.
Teniendo esto en mente, invitamos a las organizaciones que lideran los principales esfuerzos de reforma —incluyendo las negociaciones en curso sobre la reforma del sistema de solución de controversias entre inversionistas y Estados, el tratado vinculante sobre empresas y derechos humanos y la modernización del TCE— a evaluar sus actuales enfoques con respecto a estos tres principios y a elaborar un plan de cambio que sea eficaz.
Autoras
Suzy Nikièma es Directora del Programa de Inversión Sostenible para el Programa de Derecho y Políticas Económicas del IISD.
Sarah Brewin es asesora legal senior y coordinadora de los servicios de asesoramiento del Programa de Derecho y Políticas Económicas del IISD.
Las autoras desean agradecer a Lukas Schaugg, Joe Zhang y a Sally Millett por sus valiosos comentarios sobre este artículo.