Proyecto de Informe del Ponente de la ENVI sobre el CBAM Discrepa del Plan de la Comisión sobre Puntos Clave

La Comisión Europea ha propuesto un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono (CBAM, por sus siglas en inglés) como parte de las disposiciones sobre clima del Pacto Verde de la Unión Europea (UE) —el paquete de medidas “Objetivo 55”. El CBAM procura crear igualdad de condiciones para los productores nacionales —quienes sufrirán un aumento drástico del precio por las emisiones de carbono bajo el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE UE)— y para los productores extranjeros, quienes podrían no estar sujetos a ningún precio por las emisiones de carbono. Los importadores se verían forzados a comprar derechos de emisión en base al carbono involucrado en la producción de un número determinado de bienes industriales, de la misma manera que los productores nacionales deben comprar derechos de emisión bajo el RCDE. Esta obligación se aplicaría a la electricidad, así como también a productos básicos y semi-procesados como el aluminio, cemento, fertilizantes, hierro y acero.

La Comisión desea que el CBAM entre en vigencia para el 2023. Antes de que esto pueda ocurrir, debe acordar con el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE sobre la forma final del instrumento. El último avance en los esfuerzos para llegar a un acuerdo es el lanzamiento no oficial del proyecto de informe del ponente de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI) del Parlamento de la UE. La ENVI, a través de su informe final, tendrá la mayor influencia que cualquier otra comisión parlamentaria en torno a la votación plenaria del Parlamento acerca del CBAM, programada para el 28 de febrero.

Existen diferencias importantes entre la propuesta de la Comisión y el proyecto de informe del ponente, y estas refieren a algunas de las cuestiones más espinosas que se deberán resolver para ultimar el CBAM. El presente artículo explica seis de estas diferencias, evaluando sus implicancias para la versión final del instrumento y para los productores extranjeros.

La ENVI, a través de su informe final, tendrá la mayor influencia que cualquier otra comisión parlamentaria en torno a la votación plenaria del Parlamento acerca del CBAM.

Las principales diferencias son las propuestas para:

• Reducir el plazo de tiempo para el período de transición y para la puesta en pleno funcionamiento del CBAM
• Ampliar la cobertura de mercancías para incluir productos químicos de base, plásticos e hidrógeno
• Ampliar el espectro de emisiones cubiertas para incluir las emisiones procedentes de la generación de electricidad
• Evaluar el impacto del CBAM en las exportaciones y realizar sugerencias legislativas para abordar cualquier problema surgido a este respecto
• Dedicar recursos presupuestarios de la UE para asistir a los países en desarrollo afectados
• Declarar con certeza que el CBAM no reducirá sus impuestos en frontera para compensar los costes implícitos (es decir, regulatorios) de las emisiones de carbono en el extranjero.

El Plazo

La Comisión sugirió un período de transición de tres años durante el cual entrarían en vigor todos los requisitos de información, pero no se aplicarían tasas en frontera. El proyecto de informe del ponente acorta este período a dos años.* En una línea similar, la propuesta de la Comisión preveía que el CBAM aumentaría su efecto gradualmente a lo largo de 10 años a medida que se redujeran las asignaciones gratuitas bajo el RCDE, sustituyendo una protección por la otra. El ponente propone un aumento de la protección (y, supuestamente, una reducción de las asignaciones gratuitas) respecto del CBAM en un 100% en solo cuatro años . Con estos dos cambios, el CBAM entraría plenamente en vigor en enero de 2029 —siete años antes que la propuesta de la Comisión.

La urgencia es innegable, pero un plazo más prolongado daría a la Comisión más tiempo para sortear el acuciante desafío sobre las exportaciones y resultaría menos problemático para los socios comerciales afectados.

Esta sería una aceleración importante, habida cuenta de “la emergencia climática y del propio objetivo de la Unión para 2030”**: un ambicioso 55 % de reducción neta de las emisiones en comparación con los niveles de 1990. La urgencia es innegable, pero un plazo más prolongado daría a la Comisión más tiempo para sortear el acuciante desafío sobre las exportaciones (véase más adelante) y resultaría menos problemático para los socios comerciales afectados. Siete años es mucho menos tiempo para los socios comerciales que ya podrían considerar dificultosas algunas respuestas de políticas tales como el fomento de la descabonización industrial a nivel nacional o la imposición de regímenes de precios por las emisiones de carbono.

La Cobertura

La propuesta de la Comisión cubre la electricidad y 29 categorías de mercancías en 4 sectores. El ponente sugiere añadir los productos químicos orgánicos, los plásticos y el hidrógeno.

Esto representaría una adición masiva. Los plásticos, solamente, añadirían más de 1.000 productos a la lista. En base al actual flujo del comercio, la recomendación del ponente multiplicaría aproximadamente por cinco el valor total de las importaciones cubiertas provenientes de China. Sin embargo, es poco probable que se cubra toda la cadena de valor tanto en el caso de los plásticos como de los productos químicos según las recomendaciones del ponente; si la cobertura se extiende, probablemente se limitará a los materiales básicos situados en fases anteriores de la cadena de valor.

El CBAM debería cubrir estas mercancías si el criterio rector es el riesgo de fuga. Pero la Comisión rehuyó de incluir los plásticos y los productos químicos orgánicos en la cobertura inicial, citando dificultades técnicas, debido a la magnitud y la complejidad de las cadenas de valor en sus fases posteriores, y desafíos metodológicos en la asignación de emisiones a los diversos productos procedentes de una sola instalación.

La propuesta de la Comisión cubre la electricidad y 29 categorías de mercancías en 4 sectores. El ponente sugiere añadir los productos químicos orgánicos, los plásticos y el hidrógeno.

Para los productores extranjeros, el impacto se traduciría en un valor mucho más elevado de las mercancías cubiertas y un aumento proporcional de los costes que ellos tendrían que asumir, dada la complejidad de las cadenas de valor de los plásticos y los productos químicos.

Las Emisiones

La Comisión propuso cubrir únicamente las emisiones directas —aquellas producidas en la instalación sobre las que la empresa tiene un control directo. El ponente también propone cubrir lo que él denomina emisiones indirectas —aquellas procedentes de los procesos de producción de toda la electricidad utilizada.

Esto tiene sentido desde una perspectiva medioambiental, ya que las emisiones indirectas de muchos productos hacen que las emisiones directas parezcan pequeñas. Asimismo, los productores de la UE efectivamente pagan por sus emisiones indirectas a través de precios más elevados de la electricidad, por lo tanto existe un riesgo de fuga. Pero los productores de algunos Estados miembros ya se encuentran compensados por los costes indirectos, lo que los protege de las presiones de la competencia. Además, les preocupa que la cobertura de las emisiones indirectas (y la supresión de las compensaciones existentes) provoque una desviación de recursos —es decir que, en realidad, no cambien los procesos de producción, sino que los productores extranjeros reorienten su producción "limpia" a la UE y su producción "sucia" a otros lugares. Por supuesto, los productores extranjeros lo ven de otra manera —como una oportunidad para beneficiarse de la producción con bajas emisiones de carbono.

Exportaciones

Está amplia (pero no unánimemente) aceptado que la UE no puede legalmente reembolsar los costes del RCDE a los exportadores, como sí podría hacerlo si el RCDE fuese un impuesto. Se trata de un problema para los sectores del bloque orientados a la exportación, quienes perderían su participación en el mercado mundial compitiendo contra productos que no pagan un precio por las emisiones de carbono.

La propuesta del ponente es más ambiciosa y explícita sobre una disposición que muchos han declarado fundamental para atender los intereses de los países en desarrollo.

Si bien la propuesta de la Comisión no menciona este desafío, en 2026 el ponente encargaría un informe sobre el impacto del CBAM en las exportaciones, con las propuestas legislativas pertinentes para tratar cualquier riesgo identificado. No está claro qué clase de propuestas puedan surgir, pero supuestamente involucrarían cierto apoyo a los exportadores en proporción con la magnitud de sus exportaciones, lo cual correría el riesgo de ser considerado una subvención a la exportación prohibida por las leyes de la Organización Mundial del Comercio.

Países en Desarrollo

La Comisión propone que los ingresos del CBAM sean asignados a su presupuesto para apoyar su plan de recuperación verde. El ponente señala que los fondos deberían ser utilizados para cubrir los gastos incurridos en la administración del CBAM, mientras que el restante se direccionaría al presupuesto de la UE. Pero el ponente también plantea que la UE se comprometa a aumentar el apoyo financiero “para respaldar los esfuerzos de los países menos adelantados por lograr la descarbonización de sus industrias manufactureras” (Artículo 24.a). Estos nuevos fondos deberían ser al menos equivalentes a los ingresos generados por el CBAM.

La propuesta del ponente es más ambiciosa y explícita sobre una disposición que muchos han declarado fundamental para atender los intereses de los países en desarrollo.

Precios Implícitos del Carbono

Tanto la Comisión como el ponente proponen la acreditación a los productores extranjeros del precio del carbono ya abonado en su jurisdicción de origen. La Comisión afirma que esto no incluye los costos de las medidas regulatorias —denominado como la fijación implícita del precio del carbono— sino únicamente la fijación explícita del precio del carbono, como las tasas del carbono o el RCDE. El ponente concuerda con esto, pero muestra cautela en que este entendimiento sea demasiado explícito.

Esta es la opción correcta por muchas razones, pero decepcionaría a países como Estados Unidos y Australia que probablemente no adopten la fijación del precio del carbono a corto plazo y que esperan convencer a los legisladores de la UE para que reconozcan sus esfuerzos regulatorios.

Próximos Pasos

El proyecto de informe del ponente de la ENVI aborda algunos de los principales desafíos para que el CBAM funcione correctamente. Sus diferencias con la propuesta de la Comisión muestran que, en aquellas áreas, aún existe una gran incertidumbre sobre la forma final del instrumento —cuestiones de diseño que conllevan importantes implicancias para la UE y los productores extranjeros.

El proceso de diálogo tripartito entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo implicará que cada uno de ellos intente influir en los demás, por lo que es justo presumir que el informe del ponente de la ENVI, al igual que la próxima posición final del Parlamento, implique una ambición estratégica excesiva —aspirar a algo más de lo que cree que finalmente se pueda conseguir. En términos generales, el ponente requiere una mayor ambición y velocidad en el CBAM que la Comisión. Esto podría ser una anticipación de un enfoque más conservador del Consejo, que representa a los Estados miembros, algunos de los cuales desean demorar y debilitar el instrumento.

El ponente requiere una mayor ambición y velocidad en el CBAM que la Comisión.

La UE es la primera jurisdicción en intentar crear algo como el CBAM. Los socios comerciales están observando de cerca el proceso de negociación e intentarán influir en el resultado final tanto como puedan. Lo mismo ocurre con otros países que están pensando en recorrer el mismo camino: estarán muy interesados en aprender de los desafíos técnicos y políticos.

*Dada su intensidad comercial relativamente baja, el cemento sería una excepción: estaría sujeto al ajuste completo del CBAM inmediatamente al final del período de transición.

**Página 81 del proyecto de informe.