Cómo Recalibrar la Asistencia para el Ajuste al Comercio para Ayudar a los Trabajadores Perjudicados por la Liberalización del Comercio

Introducción

La apertura al comercio internacional puede crear tanto “ganadores” como “perdedores” en un país determinado. Esto no es nada nuevo: ya en 1941, los economistas Wolfgang Stolper y Paul Samuelson sugirieron que si un país se abría al comercio, era posible que las ganancias del mismo fueran repartidas inequitativamente a nivel interno. Un ejemplo destacado que se desprende de la literatura sobre este efecto negativo es el “shock de China”: Como consecuencia del ascenso de China en la fabricación mundial y su adhesión a la Organización Mundial del Comercio, se constató la pérdida de 2 millones de puestos de trabajo, en su mayoría ocupados por trabajadores fabriles poco calificados, entre 1999 y 2011 solamente en Estados Unidos.

Para mitigar los efectos secundarios negativos de la liberalización del comercio para aquellos que se ven perjudicados por la misma, Gobiernos tales como el de Estados Unidos y la Unión Europea han establecido programas de ajuste al comercio que consisten en diversas políticas relativas al mercado laboral y políticas complementarias. El ejemplo más prominente, es el programa de Asistencia para el Ajuste al Comercio (TAA) de EE.UU., que fue creado por la administración Kennedy en octubre de 1962. Desde entonces, el mismo se ha actualizado y extendido varias veces, principalmente debido a su cláusula de caducidad que estipula la finalización del programa y su reautorización luego de un plazo determinado. Sin embargo, la última extensión del TAA expiró el 1 de julio, y la próxima prórroga ha sido bloqueada por el Congreso, lo cual ha dejado a miles de trabajadores sin acceso a los beneficios y servicios de reempleo de dicho programa.

Pese a que este bloqueo del Congreso no es el primero en la historia del TAA, llega en un momento crítico a medida que el programa se aproxima a su 60º aniversario. El mismo está siendo objeto de un creciente escrutinio y su eficacia es cada vez es más criticada. Volviendo al ejemplo del shock de China, los investigadores concluyeron que el TAA sólo cubría el 6% de la asistencia pública ofrecida a los trabajadores que fueron despedidos debido a una mayor competencia de las importaciones chinas desde 1990 a 2007. Las cifras del Departamento de Trabajo de EE.UU. (DOL, por sus siglas en inglés) también muestran que de 88.001 trabajadores elegibles para solicitar el TAA en 2019, sólo el 32% recibió sus beneficios y servicios, lo que sugiere una brecha entre la prestación de servicios y las necesidades. Pero ¿esto significa que el TAA y los programas de ajuste al comercio específicos no son eficaces en términos generales?

¿Cómo Ha Funcionado el TAA?

Como pilar del liberalismo incrustado tras la Segunda Guerra Mundial, el TAA tenía objetivos tanto económicos como políticos. Procuraba permitir que los trabajadores más perjudicados por la liberalización del comercio fueran re-empleados rápidamente y compensados por sus pérdidas y “comprar” la oposición política de los trabajadores despedidos contra una mayor apertura del comercio. De este modo, algunos investigadores se han referido al modelo del TAA como el contrato social del comercio: la expansión de la liberalización comercial junto con un programa de compensación que garantiza que nadie salga perjudicado, como un compromiso político para conservar el apoyo a una mayor liberalización.

Si se observan los objetivos económicos y se toman en cuenta sólo los trabajadores que realmente se inscribieron al programa, el TAA puede considerarse bastante eficaz.

Entonces, ¿qué tal funcionó el TAA en la práctica? Si se observan los objetivos económicos y se toman en cuenta sólo los trabajadores que realmente se inscribieron al programa, el TAA puede considerarse bastante eficaz. Los datos del DOL de 2019 muestran que la cobertura del programa representa una cifra promedio de reempleo del 76,8% y a una sustitución salarial del 90,5% para los trabajadores, 12 meses después del salir del programa. Estas cifras son bastante elevadas en comparación con otro tipo de programas de políticas activas del mercado laboral, especialmente en otros países desarrollados, que generalmente no suelen destinarse solamente a los trabajadores afectados por el comercio, sino que son más generales y generosos, ya que habitualmente forman parte de sistemas estatales de bienestar más amplios, aunque más costosos.

En lo que respecta a los objetivos de política, el TAA parece ser exitoso ya que realmente parece actuar como un seguro para los trabajadores, por lo que afecta sus actitudes sobre la liberalización del comercio. Así lo demuestran estudios que concluyen que existen menos llamados al proteccionismo comercial en los países que presentan un mayor número de solicitudes exitosas del TAA. Además, las investigaciones han encontrado una pequeña relación entre la asignación del TAA a los países y el comportamiento de voto de los congresistas con respecto a los tratados de libre comercio de EE.UU.. Los países con un mayor número de peticiones exitosas de TAA también expresaron un menor descontento político con la administración actual.

Por lo tanto, teniendo en cuenta estas conclusiones bastante positivas, ¿por qué el TAA ha caído en descrédito? Las razones pueden ser resumidas con cierta facilidad: 1) una cobertura muy limitada a causa de un margen reducido de elegibilidad, así como un proceso de inscripción complicado y en ocasiones prolongado, y 2) una gran falta de financiación.

Para ser elegible, al menos tres empleados a tiempo completo de la misma empresa deben presentar una solicitud del TAA, así como otra documentación para cumplimentar con algunos requisitos adicionales que deben ser chequeados y certificados por el DOL. Más precisamente, de acuerdo con la última actualización del TAA, los postulantes deben presentar pruebas de que son/fueron trabajadores fabriles y que perdieron su empleo debido a una caída en la producción y/o una disminución de las ventas de su empresa (o de un productor que se encuentra más abajo en la cadena) debido al aumento de las importaciones o a la subcontratación a un número limitado de países. Si la burocracia no persuade a los trabajadores de inscribirse, posteriormente enfrentan un proceso de espera que en ocasiones se prolonga durante varios meses, durante los cuales no reciben ninguna ayuda ni garantías del TAA.

La financiación para el TAA es notoriamente baja.

Segundo, la financiación para el TAA es notoriamente baja, lo que significa que el dinero que los participantes podrían percibir de los diferentes componentes del programa se limita a niveles bajos. La financiación limitada también implica que hay poco margen para extender el programa. Un buen ejemplo del impacto de la financiación limitada son las asignaciones para la reubicación de los trabajadores. Las diferentes regulaciones y políticas de EE.UU. tornan la reubicación entre regiones y estados bastante complicada y costosa. Sin embargo, limitar la movilidad geográfica de la mano de obra obstaculiza la flexibilidad del mercado laboral. Si bien el TAA contiene una política específica que dispone una indemnización por traslado, en la práctica, esta asignación tiene un tope de sólo USD 1.250. El hecho de que menos del 1% de los participantes del TAA se postularon para recibir la indemnización por traslado sugiere que los participantes del programa perciben que este monto es muy bajo y que no vale la pena toda esa burocracia.

Los resultados de estos defectos del programa son bastante drásticos, tal como destaca el economista, especialista en mercado laboral, Kevin Kolben:

• Estos defectos incitan a los críticos del TAA y de las políticas de ajuste laboral a argumentar que los beneficios simplemente no compensan los costos, y también incitan a los escépticos del comercio a alegar que el proteccionismo podría ser una mejor solución que arriesgarse a cambiar a un nuevo trabajo que finalmente no pague tan bien, o que podría resultar en que un trabajador esté en un lugar donde no quiere estar.

Se trata de una conclusión bastante importante, ya que se ha observado que los costos del proteccionismo son mucho más elevados que los del TAA. Esto se debe, entre otras cosas, a que tanto los consumidores como los socios comerciales de EE.UU. cargan con los costos del proteccionismo.

¿Cómo Mejorar la Asistencia para el Ajuste al Comercio?

¿Qué se puede hacer para reformular y mejorar el TAA mientras sigue bloqueado en el Congreso? Para responder esta pregunta, vale comparar el TAA con el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), el equivalente de la Unión Europea al TAA. El FEAG adolecía de los mismos defectos en su diseño que el TAA: baja cobertura ocasionada por un reducido margen de elegibilidad para los trabajadores afectados por el comercio, problemas en la tramitación de solicitudes y limitada financiación. El FEAG fue revisado en 2021 durante su última renovación en medio cuestionamientos respecto a su eficacia. Lo más importante es que se modificó el procedimiento de inscripción para mejorar y acelerar la tramitación y asignación de fondos (por ejemplo, al reducir la burocracia), y su alcance se amplió significativamente al incluir “importantes acontecimientos inesperados de restructuración” no relacionados con el comercio, tales como la digitalización y la automatización, la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono, etc. Fue difícil separar estos factores de los que únicamente se relacionan con el comercio, aunque a menudo están íntimamente vinculados y habitualmente afectan al mismo grupo socioeconómico de trabajadores. Finalmente, la financiación se incrementó considerablemente. Pese a que todavía no hay estudios o estadísticas sobre la eficacia de la reforma del FEAG de 2021, se espera que los resultados mejoren sustancialmente ya que la reforma recogió las principales críticas sobre el FEAG, que en el caso del TAA siguen sin resolverse.

Si bien el TAA puede tener defectos inherentes, estos podrían resolverse o mejorarse si hubiera la voluntad política suficiente.

Esta comparación demuestra que si bien el TAA puede tener defectos inherentes, estos podrían resolverse o mejorarse si hubiera la voluntad política suficiente. Algunos miembros del Congreso han pedido la ampliación de este programa. Sin embargo, mientras los perdedores del comercio en los Estados Unidos perciban al proteccionismo (favorecido por los Republicanos) como un sustituto del TAA (propugnado por los Demócratas), es poco probable que el ámbito de aplicación y el formato del programa cambien, a menos que se convierta en una cuestión bipartidista. La historia demuestra que el TAA puede ser bipartidista —por ejemplo, cuando la administración Bush, junto con los defensores del libre comercio en el Congreso, compraron la oposición a la renovación de la Autoridad de Promoción del Comercio casi 20 años atrás, mediante la ampliación del TAA y el otorgamiento de un seguro salarial para los trabajadores mayores desplazados por el comercio.

El TAA y los programas específicos de ajuste al comercio generalmente merecen la atención de los formuladores de políticas, del sector académico y del público en general. Crear una política específica sobre los trabajadores afectados por el comercio transmite, a aquellos trabajadores perjudicados por el comercio, un compromiso claro, formal y creíble de que no han sido olvidados por la elite política. Dado que se espera que la competencia de las importaciones crezca a largo plazo, particularmente en el sector de los servicios, también es conveniente examinar más detenidamente a los que podrían verse perjudicados por la liberalización del comercio. Ya que esta liberalización es un poco más “previsible” que otras formas de cambio económico, como la crisis financiera de 2008, y debido a que una mayor apertura económica y concesiones arancelarias están sujetas a la planificación gubernamental, existen oportunidades para los formuladores de políticas directamente relacionadas con la liberalización del comercio. Algunos académicos, por ejemplo, han sugerido incluir las disposiciones de ajuste comercial en acuerdos preferenciales de comercio que un país negocia como un compromiso creíble ex ante. El principal argumento que apoya esta sugerencia es que las políticas internas de ajuste pueden verse como un medio de seguridad para los socios comerciales contra la “deserción involuntaria” de las concesiones arancelarias ofrecidas por la otra parte, a través de un acuerdo preferencial de comercio y, como tal, podrían representarse como “salvaguardias” en sectores que regulan las condiciones o el uso de remedios comerciales.

El TAA y los programas específicos de ajuste al comercio generalmente merecen la atención de los formuladores de políticas, del sector académico y del público en general.

Aunque estas sugerencias pueden resultar un poco ambiciosas, ya que principalmente están dirigidas a una audiencia nacional para la que son más factibles otras formas de compromisos creíbles a nivel unilateral, las mismas apuntan a la dirección correcta. De esta manera, es preciso prestar más atención a los impactos domésticos en los posibles perdedores que genera la celebración de nuevos acuerdos comerciales con otras economías. Una forma de hacerlo podría ser la inclusión de posibles escenarios del mercado laboral en estudios de impacto específicos ex ante, es decir, antes de iniciar las negociaciones o celebrar nuevos tratados de comercio. Esto permitiría la identificación de posibles fricciones del mercado laboral y los impactos para los perdedores del comercio antes de se conviertan en realidad. Esto podría incluso proporcionar tiempo suficiente para establecer medidas preventivas en lugar de depender de políticas ex post más costosas que entran en vigor con gran demora —es decir, cuando el daño ya está hecho. Tal como demuestra el ejemplo de la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio, que causó daños concentrados a algunas industrias que compiten con las importaciones y que, a su vez, llevó a una mayor polarización política, pensar en aquellos que podrían verse perjudicados por la liberalización del comercio de manera más proactiva y anticipada bien podría haber resultado en un cambio del juego.

Andreas Oeschger es analista político junior de comercio sostenible en el IISD. Parte del presente artículo se basa en su tesis, Revisiting Trade Adjustment Programmes: The Effectiveness of General and Targeted Approaches (Geneva Graduate Institute, 2022).