El Renacimiento de la Política Industrial y su Articulación con la Gobernanza de Datos

En la década de 1990, a medida que Internet comercial comenzaba a tener auge, el sociólogo español Manuel Castells popularizó la expresión “economía de la información”. Sugirió que la competitividad dependía de la capacidad de los agentes para generar, procesar y aplicar la información a una escala mundial. El volumen del valor agregado en los productos se convirtió en una función del conocimiento y del know-how incorporados en ellos, y los cargos para utilizar la propiedad intelectual que fluyen de los países en desarrollo a los desarrollados aumentaron notablemente. Según destacó Joseph Stiglitz, en un contexto como tal, la política industrial debe centrarse no sólo en el fomento de las mejoras tecnológicas sino en la creación de “sociedades de aprendizaje”, que faciliten la difusión del conocimiento de los países desarrollados a los países en desarrollo y la transferencia de conocimientos de un sector a otro dentro de los países en desarrollo.

El crecimiento exponencial de la digitalización durante las ultimas dos décadas ha hecho que la mayor parte de la información disponible se encuentre en formato digital. Este cambio fue posible debido a la adopción masiva de la informática moderna. Las computadoras operan con datos digitales —piezas básicas de información codificadas en un formato binario. El análisis de datos permite a las computadoras correlacionarlos, identificar patrones y realizar inferencias más rápida y eficientemente de lo que jamás podría hacerlo un ser humano. No obstante, el valor de los datos sólo se aprecia plenamente cuando se categorizan, analizan, contextualizan y dotan de significado.

Los datos son recursos valiosos de los que se extrae información y conocimientos. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos “es este conocimiento el que contiene el valor económico [de los datos]”, permitiendo la transformación de los sectores tradicionales (es decir, la digitalización del comercio a través del comercio electrónico), la creación de nuevos modelos de negocio (es decir, la economía de plataformas) y nuevas oportunidades para la industrialización. La industria 4.0 es una expresión fluida que puede abarcar varios campos, todos los cuales se basan en datos, por ejemplo la agricultura de precisión, la impresión 3D y el conjunto de tecnologías que son parte de la Internet Industrial de las Cosas.

Escasez de Datos en los Países en Desarrollo

Una de las principales fuentes de desigualdad en la economía digital es la distribución desigual de las series de datos y de los recursos necesarios para generar valor y riqueza a partir de los mismos. La concentración de datos es un problema notable que no proviene de la naturaleza del recurso en sí mismo. A diferencia de las materias primas que sirven como insumos para otras industrias —tales como el petróleo y el acero— el uso de datos por un actor no impide su utilización por otros. Los datos no son agotables; un mismo dato puede ser utilizado muchas veces, en múltiples combinaciones para su análisis, sin agotarlo ni desgastarlo.

La concentración en la economía de los datos puede explicarse no sólo por los efectos de red y las economías de alcance sino también por el hecho de que la economía de los datos fomenta la especialización. Las grandes empresas que poseen una ventaja comparativa en la recopilación de datos utilizan la comercialización de productos y servicios a un precio bajo o nulo (es decir, acceso a servicios de correo electrónico y redes sociales) para recabar más datos. Al mismo tiempo, las empresas excluyen el acceso de terceros a los datos, recurriendo a mecanismos técnicos y jurídicos —notablemente, la protección de la propiedad intelectual.

Pese a que los países en desarrollo generan grandes volúmenes de datos, muchos se enfrentan a la escasez de los mismos.

Este escenario puede colocar a los países en desarrollo en una “trampa de pobreza de datos”, lo cual ocurre cuando las empresas, industrias o países no pueden tomar ventaja de las fases iniciales de la explotación económica de los datos. En esta fase inicial, el creciente rendimiento de los datos es muy alto: más datos tornan a una empresa más productiva, lo cual genera más producción y transacciones, y a su vez genera más datos, aumentando aún mas la productividad de los procesos de producción y la generación de datos en un “bucle positivo de retroalimentación de datos”, también llamado el efecto de bucle positivo de creación de conocimientos.

Pese a que los países en desarrollo generan grandes volúmenes de datos, muchos se enfrentan a la escasez de los mismos. Estos bajos niveles de acceso a los datos los confina a niveles más bajos de producción, transacciones y escasos beneficios, lo cual obstaculiza aún más la acumulación de datos y la creación de conocimientos. Romper con este círculo es una de las metas de la política industrial digital. Debido a la característica distintiva de este recurso (sin rivalidad ni agotamiento), puede desarrollarse un espectro de políticas con énfasis en el acceso y el intercambio de datos.

La Gobernanza de Datos como Piedra Angular de las Políticas Industriales

La política industrial abarca políticas de restructuración económica que moldean el comportamiento de los agentes económicos hacia actividades más dinámicas, ya sea que pertenezcan al sector industrial o no. Cubren una gran variedad de áreas, tales como el comercio y la inversión, la inversión en ciencia y tecnología, la promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas, la capacitación de recursos humanos y el desarrollo regional. La política industrial requiere alguna forma de intervención pública, que puede tener lugar en varias etapas, desde la investigación y el desarrollo de prototipos, el testeo, el desarrollo de productos, la financiación de la producción, la entrada al mercado y la creación de mercados ampliados. Presupone, por lo tanto, que los Gobiernos poseen la capacidad para desarrollar políticas y legislar.

Durante décadas, las políticas industriales sufrieron un retroceso. Las teorías liberales pregonaban que el libre mercado, la competencia y la intervención mínima del Gobierno eran la mejor manera de promover la innovación. Los países en desarrollo que procuraban promover la política industrial eran tildados de proteccionistas. En la actualidad, existe un cambio global hacia la aceptación de una postura más proactiva por parte de los Gobiernos, especialmente tras la crisis financiera de 2008 y la pandemia por la COVID-19. El debate actual sobre las políticas industriales ya no se centra en determinar si estas políticas son necesarias, sino en cuál es la mejor manera de aplicarlas, cómo mitigar los posibles efectos proteccionistas y en las lecciones que pueden extraerse de las experiencias de industrialización exitosas.

existe un cambio global hacia la aceptación de una postura más proactiva por parte de los Gobiernos, especialmente tras la crisis financiera de 2008 y la pandemia por la COVID-19.

En el sector de la tecnología digital, la política industrial ha planteado dos objetivos interconectados: a) fomentar el desarrollo de la economía digital, que abarca las actividades básicas de la producción de tecnología de la información y la comunicación (TIC) (por ej., semiconductores, hardware, software, telecomunicaciones y servicios de información), así como modelos de negocios que no existían antes de estas tecnologías y que derivan directamente de la revolución de la TIC (por ej., servicios digitales y plataformas); y b) transformar los sectores tradicionales donde la tecnología digital aumenta la productividad, como el comercio (comercio electrónico), la salud, el transporte, la agricultura y los servicios públicos.

Los Gobiernos pueden usar diversas herramientas para promover los objetivos de la industria digital, como recurrir al gasto público, utilizar instrumentos fiscales y diseñar el marco regulatorio dentro del cual operan los mercados digitales. En los últimos años, los países desarrollados han empleado todos estos mecanismos para fortalecer sus industrias digitales, contribuyendo a lo que se ha denominado el renacimiento de la política industrial.

Estados Unidos —que se ha mostrado reticente a aplicar la política industrial en áreas no militares— ha destinado más de USD 3.000 mil millones a la Estrategia Industrial Americana Moderna, que abarca acciones específicas para la producción de semiconductores, el desarrollo de tecnologías críticas, la energía y el desarrollo de cadenas seguras de suministro nacional en campos críticos. El sector de la producción de semiconductores —que se verá beneficiado por la Ley CHIPS and Science, así como por los créditos fiscales— es de suma importancia para esta estrategia, ya que los chips son la tecnología subyacente que permite el funcionamiento del hardware (dispositivos), el software y el procesamiento de datos.

La gobernanza de datos es una contrapartida importante de esta estrategia industrial. El flujo de datos representa más de 2,4 millones puestos de trabajo en Estados Unidos. Los datos se encuentran claramente incluidos dentro del alcance de la política comercial de EE.UU., que procura garantizar que las exportaciones de servicios digitales estadounidenses sigan creciendo en los mercados mundiales a través de la promoción activa del libre flujo de datos a nivel transfronterizo. Por consiguiente, el libre flujo de datos es un principio consagrado en los acuerdos comerciales celebrados por Estados Unidos y este tema también se encuentra muy avanzado en los debates y negociaciones de los que dicho país participa en el marco del G7, el G20 y la Iniciativa de Declaración Conjunta sobre comercio electrónico de la Organización Mundial del Comercio.

La Unión Europea también ha fomentado la articulación entre las políticas de datos, la industria y el comercio y ha apoyado el libre flujo de datos a escala internacional mediante acuerdos comerciales. No obstante, la UE está muy por detrás de los actuales líderes del sector digital —Estados Unidos y China— y está procurando crear las condiciones internas necesarias para poder competir en el mercado mundial de datos. La política industrial digital de la UE no sólo tiene por objeto fomentar la competitividad sino también promover una autonomía estratégica abierta procurando reducir la dependencia en las cadenas de suministro extranjeras de semiconductores, las tecnologías en la nube y la informática de borde, por ejemplo.

La estrategia industrial destina recursos a la investigación y al despliegue de tecnología en áreas tales como la inteligencia artificial, el 5G y el análisis de datos. Esta estrategia está estrechamente vinculada con la Estrategia Europea de Datos, la cual pretende crear un mercado único de datos capaz de garantizar la competitividad y la soberanía europea en materia de datos a nivel mundial. La misma se centra en los datos públicos e industriales y representa un cambio de enfoque, pasando de hacer hincapié en la propiedad intelectual, a mecanismos de gobernanza de datos que tienen como objetivo promover el intercambio de datos en Europa como una forma de desbloquear su valor social, económico e industrial.

Desde una perspectiva normativa, se introdujo un reglamento relativo a un marco para el libre flujo de datos no personales en la UE destinado a complementar la Regulación de Protección de Datos Generales, que garantiza el libre flujo de datos personales en la Unión Europea. Una vez establecido el flujo de datos, la propuesta de la Ley de Gobernanza de Datos y la Ley de Datos —ahora en fase de debate— establecen cuatro condiciones para el acceso y el intercambio de datos en todo el bloque. De forma subyacente a la arquitectura normativa, se está desarrollando una infraestructura de datos de forma ascendente a través del proyecto GAIA-X. Este proyecto vinculará a los proveedores de servicios en la nube a través de principios y normas armonizados, permitiendo el desarrollo de plataformas donde se alentará a las empresas y a los ciudadanos a que compartan sus datos mientras también conserven el control, la autonomía y la autodeterminación.

Industrialización Digital y de Datos: Amenazas y oportunidades para los países en desarrollo

Muchos países en desarrollo son conscientes de la importancia de los datos para la industrialización y el desarrollo digital. Para alcanzar estos objetivos, algunos países han incorporado disposiciones condicionales para la transferencia y la localización de datos. En África, por ejemplo, Nigeria, Ruanda y Sudáfrica han promulgado o se encuentran en proceso de debatir las medidas de localización de datos con el objetivo explícito de desarrollar sus industrias digitales. Al mismo tiempo, siete países africanos (Benín, Burkina Faso, Camerún, Costa de Marfil, Kenia, Mauricio y Nigeria) están participando en las negociaciones sobre el comercio digital en el marco de la Iniciativa de Declaración Conjunta de la Organización Mundial de Comercio, que apunta a establecer un principio general sobre el libre flujo de datos

El panorama de la gobernanza de datos a lo largo del continente africano se encuentra muy fragmentado. La normativa presenta distintos niveles de madurez entre los países, diferentes enfoques en lo que respecta a los flujos de datos transfronterizos y escasa articulación entre las políticas en materia de datos, industria y comercio. Pese a esto, elaborar un enfoque continental coherente nunca fue tan importante como lo es ahora.

El panorama de la gobernanza de datos a lo largo del continente africano se encuentra muy fragmentado.

Los flujos de datos serán un tema cada vez más importantes en las negociaciones comerciales, pero hasta ahora el impacto del libre flujo de datos en el desarrollo apenas se ha tenido en cuenta en estas conversaciones, así como tampoco los tipos de excepciones que permitirían a los países en desarrollo y menos desarrollados utilizar datos para impulsar sus objetivos de industrialización. Además, desde una perspectiva global, el proteccionismo está en aumento, y los países desarrollados están asociando cada vez más la política industrial y comercial con nociones tales como la deslocalización, la deslocalización próxima y la deslocalización amiga de las cadenas de suministro.

El lugar que ocupan los países en desarrollo en un mundo marcado por una fusión entre el comercio y la seguridad es incierto. Las predicciones sobre el impacto negativo que tendría la deslocalización de la producción industrial en los países en desarrollo no es algo nuevo. Estas repercusiones podrían ser aún más acuciantes en el contexto de las actuales tensiones geopolíticas.

Un enfoque coordinado podría ser la mejor manera para que los mercados de datos de los países en desarrollo crezcan en escala. En África, se destacan algunas oportunidades para el desarrollo de este enfoque coordinado. El Marco Político de la Unión Africana en Materia de Datos, aprobado en febrero de 2022, procura contribuir a la armonización de las políticas sobre la gobernanza de datos en todo África y al establecimiento de mecanismos adecuados para su intercambio. Trabajar para aplicar las recomendaciones formuladas por el Marco de la Política de Datos y hacer un seguimiento de su progreso servirá como una buena brújula durante los próximos años. El Acuerdo sobre la Zona de Libre Comercio Continental de África brinda una oportunidad para la cooperación sobre muchos aspectos importantes del Marco de Política de Datos, incluido el aumento de la interoperabilidad entre los marcos regulatorios.

También existe la oportunidad de establecer un diálogo y colaboración entre los países en desarrollo y algunos países o regiones desarrolladas que también están procurando promover la redistribución de las ganancias en la economía de los datos y mejorar la justicia económica, al tiempo que otorgan acceso a los datos y controlan los privilegios de una variedad de actores. Este es el caso de la Unión Europea y Suiza, que en marzo de 2022 emitieron un informe sobre la creación de espacios de datos confiables basados en la autodeterminación digital.

Todavía ningún país ha encontrado la receta para la gobernanza holística de los datos que equilibre los objetivos industriales y comerciales con los ideales de la justicia económica.

Si las oportunidades regionales, tales como el Marco de Política de Datos y el Acuerdo de Libre Comercio de África Continental, se combinan con un diálogo entre los países en desarrollo y los desarrollados, sería posible crear “sociedades de aprendizaje” reunidas en torno a los datos, inspiradas en la idea de Stiglitz. Todavía ningún país ha encontrado la receta para la gobernanza holística de los datos que equilibre los objetivos industriales y comerciales con los ideales de la justicia económica. En este proceso de aprendizaje colectivo, intercambiar experiencias de éxito y de fracaso y fortalecer los efectos positivos indirectos podría ser clave.

Conclusión

No se puede subestimar la importancia de los datos para el desarrollo. La capacidad de utilizar datos para impulsar el dinamismo económico se ha convertido cada vez más en una ventaja competitiva no solo para las empresas sino también para los países, y representa una fuente de poder en la economía política mundial. Las políticas industriales deberían generar tanto el bienestar empresarial como el bienestar social. Una política industrial que incluya la gobernanza de los datos como uno de sus principales pilares debería promover la oportunidad para que los individuos y las comunidades tengan acceso a este recurso clave, que se ha tornado fundamental para una vida digna, productiva y creativa.

Un Gobierno que no emplee el conjunto de herramientas de la política industrial de forma consciente y coherente no solo podría perder la oportunidad de promover la industrialización digital, sino que también podría enfrentarse a una disminución del crecimiento y una mayor desigualdad.

Marilia Maciel es Directora de Comercio Digital y Política de Internet en la Fundación Diplo.