¿Cuán Cerca se Encuentran los Miembros de la OMC de Alcanzar (Realmente) un Acuerdo sobre las Subvenciones a la Pesca?

Los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) han negociado durante 20 años, desde que se lanzó la ronda de la Agenda de Desarrollo de Doha en 2001, nuevas normas sobre las subvenciones a la pesca. El impulso incesante tanto del presidente de las negociaciones como de la directora general de la OMC produjo un proyecto de texto revisado el 8 de noviembre, y se espera que se emita otro proyecto de texto próximamente. Faltando sólo algunos días para la 12ª Conferencia Ministerial, ¿Cuán cerca están los miembros de llegar (realmente) a un acuerdo?

La Historia de Fondo

El texto actual revela un grado de progreso destacable en cuanto al mandato de los miembros (también reflejado en el Objetivo 14.6 de los ODS) de prohibir “ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la sobrecapacidad y a la sobrepesca”, mientras se garantiza “un trato especial y diferenciado, apropiado y efectivo para los países en desarrollo y los países menos adelantados”. Cumplir con este mandato requiere un hábil acto de equilibrio.

Para muchos miembros, las cuestiones clave se centran en determinar si aquellos que poseen grandes flotas y reciben importantes subvenciones están haciendo lo “suficiente” y si el principio de trato especial y diferenciado se ha aplicado apropiadamente para reflejar las circunstancias y necesidades de los miembros de países en desarrollo.

Parte del equilibrio reside en el impacto relativo de las normas entre los miembros. Para muchos miembros, las cuestiones clave se centran en determinar si aquellos que poseen grandes flotas y reciben importantes subvenciones están haciendo lo “suficiente” y si el principio de trato especial y diferenciado se ha aplicado apropiadamente para reflejar las circunstancias y necesidades de los miembros de países en desarrollo. Poniendo esto en perspectiva, las cinco principales naciones o grupos de pesca marina —China, Perú, Indonesia, la Unión Europea y los Estados Unidos— representan el 42% de la producción de la pesca de captura marina a nivel mundial. Los cinco principales otorgadores de subvenciones —China, los Estados Unidos, Corea del Sur, Japón y Rusia— juntos otorgan más del 65% de las subvenciones que estarán cubiertas por el acuerdo. En el otro extremo del espectro se encuentran los miembros de la OMC que representan individualmente menos del 0,7% de la pesca de captura marina mundial. Los países en desarrollo de este grupo representan alrededor del 11% de la captura mundial y el 6% de las subvenciones recaerá bajo el acuerdo.

Pero el acto de equilibrio también implica el impacto de estas normas dentro de los contextos nacionales. Si el acuerdo realmente pretende proteger la importancia vital de la pesca para las prioridades de desarrollo, la reducción de la pobreza y las inquietudes relacionadas con los medios de vida y la seguridad alimentaria que el mandato también destaca, las excepciones no pueden ser tan amplias como para permitir subvenciones que agoten aún más las poblaciones de peces. Las capturas efectivas de la flota mundial por unidad de esfuerzo —uno de los indicadores más comúnmente utilizados para evaluar la sostenibilidad de la pesca— ya han disminuido drásticamente desde 1950, con un descenso de más del 80% en la mayoría de los países.

Dos debates claves de políticas resultan importantes para entender el equilibrio alcanzado en el texto.

Dos debates claves de políticas resultan importantes para entender el equilibrio alcanzado en el texto. El primero se relaciona con las subvenciones y la ordenación pesquera. El mandato solicita a los negociadores que se centren en las subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad y a la sobrepesca. El trabajo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos identifica diversas subvenciones, incluso las destinadas a la compra de combustible y carnada, que tienen un impacto particularmente alto sobre los esfuerzos de pesca. La mayoría de los expertos reconocen que una ordenación pesquera eficaz, que restringe las capturas a un nivel óptimo, puede reducir el riesgo de que las subvenciones provoquen una pesca excesiva, pero también reconocen que muy pocas actividades pesqueras poseen una ordenación así de efectiva. Una ordenación totalmente eficaz podría ser una salvaguarda para las excepciones a las subvenciones, pero probablemente obvie la necesidad de subvenciones en primer lugar.

El segundo debate se relaciona con las subvenciones y excepciones a las subvenciones otorgadas a la pesca a pequeña y gran escala en los países en desarrollo. El argumento para justificar tales excepciones es que las subvenciones son necesarias para garantizar que la pesca pueda seguir apoyando la seguridad alimentaria y los ingresos, y para construir flotas para aumentar la producción. El argumento a favor de una cierta flexibilidad es especialmente fuerte, aunque discutible, en el caso de la pesca en comunidades remotas, donde hay pocas otras opciones de subsistencia (o mecanismos de apoyo político). Pero apelar a una flexibilidad para las subvenciones a la pesca a gran escala refleja una prioridad de políticas diferente y tendría un impacto mucho mayor que las exenciones para apoyar la pesca a pequeña escala: a nivel mundial, sólo el 19% de las subvenciones a la pesca se destina a la pesca a pequeña escala, una proporción que desciende al 17% en los países en desarrollo. Tanto para las flotas de pesca a pequeña y gran escala, el impacto de las excepciones sobre las normas es inevitable: si dichas excepciones permiten subvenciones que alientan el agotamiento de las poblaciones de peces, la seguridad alimentaria, los ingresos y las posibilidades de desarrollo que provienen de estos recursos se verían menoscabados.

El Acuerdo Alcanzado Hasta Ahora

Este contexto ayuda a explicar cómo y por qué los miembros han cerrado los acuerdos que se ven en el texto actual, y qué elementos del acuerdo final serán los más importantes desde una perspectiva de desarrollo sostenible. El texto en sí mismo contiene cuatro normas clave, así como también una sección sobre la notificación de información y la transparencia que hace al equilibrio general del acuerdo.

El texto en sí mismo contiene cuatro normas clave, así como también una sección sobre la notificación de información y la transparencia que hace al equilibrio general del acuerdo.

Subvenciones a la Pesca INDNR

La primera norma (Artículo 3 del proyecto de texto revisado) prohíbe las subvenciones a los buques y operadores de buques que, según se haya determinado, practiquen la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR). La obligación de un miembro otorgante de la subvención de no subvencionar aquellos buques u operadores se aplica automáticamente; los miembros no pueden ignorar tal determinación. Los miembros otorgantes de la subvenciones pueden fijar la duración de la aplicación de la prohibición, pero el texto exige que la prohibición dure al menos el tiempo durante el cual la sanción original o la lista se encuentren vigentes. Este límite mínimo en la duración de la prohibición es una cuestión clave a ser resuelta. Las determinaciones de pesca INDNR realizadas por otros actores (otro miembro o una organización regional de ordenación pesquera [OROP]) pueden activar la obligación de un miembro, así que la otra cuestión importante es qué pasos procesales deben seguir dichas determinaciones.

Las formulaciones que se encuentran bajo negociación incluyen dos elementos centrales: la notificación del Estado del pabellón del buque y (de conocerse) del miembro otorgante de la subvención, y la oportunidad de estos de presentar información a tener en cuenta en la determinación. El equilibrio buscado en este punto supuestamente es permitir que los miembros puedan calibrar la duración de la prohibición en base a la gravedad de la falta, sin otorgarles demasiada laxitud como para evitar la prohibición, y garantizar que las determinaciones sean realizadas de manera justa sin permitir demasiada intromisión u obstrucción de los procedimientos jurídicos nacionales. Ninguno de estos puntos de equilibrio debería ser imposible de alcanzar.

Poblaciones Sobrexplotadas

La segunda norma (Artículo 4) versa directamente sobre el elemento de sostenibilidad del mandato, ya que prohibiría las subvenciones a la pesca donde las poblaciones de peces se encuentren sobreexplotadas. La cuestión aquí es cuán amplias deberían ser las excepciones. Muchos miembros argumentan que una excepción aplicada únicamente a las subvenciones para el restablecimiento de la población de peces (tales como las subvenciones a las artes de la pesca más selectivas) es demasiado reducida. Otros afirman que el reconocido estado de la población hace que sólo se puedan justificar estas subvenciones. Los compromisos intermedios (que quizá requieran una ordenación eficaz si se amplían las excepciones) también parecen ser posibles en este caso.

El último punto a destacar aquí es que tanto el Artículo 3 como el Artículo 4 incluyen un trato especial y diferenciado para los países miembros en desarrollo bajo la forma de “períodos de gracia” para las subvenciones bajo estas normas otorgadas a la pesca costera a pequeña escala.

Sobrecapacidad y Sobrepesca

Es en esta serie de normas (Artículo 5) en donde se podrá decidir el impacto del acuerdo. La principal prohibición presenta una lista de subvenciones que se presume contribuyen a la sobrecapacidad y la sobrepesca. Estas subvenciones se encuentran prohibidas a menos que un miembro pueda “demostrar que se aplican medidas para mantener la población de la pesquería en un nivel biológicamente sostenible”. Algunos miembros todavía se oponen a la presunción de que ciertas subvenciones contribuyen a la sobrecapacidad y a la sobrepesca, mientras que otros se oponen a la flexibilidad de la calificación que, según ellos, no exige claramente que las medidas sean realmente eficaces para mantener las poblaciones sostenibles. Pero un enfoque híbrido como este —es decir, la presunción de que algunos tipos de subvenciones contribuyen a la sobrepesca y a la sobrecapacidad, combinado con la calificación de la ordenación— parece ser la única forma de formular la principal prohibición de manera que todos los miembros la puedan aceptar.

La principal prohibición se encuentra sujeta a excepciones de trato especial y diferenciado para los miembros de los países en desarrollo. Estas probablemente incluyan exenciones de la prohibición principal (y la calificación de la ordenación) para:

• Las subvenciones otorgadas por países en desarrollo a la pesca en sus propias zonas económicas exclusivas (ZEE) y las áreas de OROP por un período de tiempo; el principal punto de fricción es la duración de la exención. Los datos presentados en los talleres organizados por el IISD sugieren que alrededor del 50% de las capturas mundiales y el 61% del esfuerzo de pesca mundial ocurren en la ZEE de miembros de la OMC de países en desarrollo (excluyendo la pesca en OROP).
• Las subvenciones otorgadas por miembros de países en desarrollo a la pesca de bajos ingresos, limitada en recursos y de subsistencia (siendo el punto de fricción la geografía: algunos miembros favorecen un límite de 12 millas marinas medidas a partir de la línea de base, otros un límite de 200 millas marinas). Si se extiende a 200 millas marinas, esta excepción podría excluir alrededor del 15% de las capturas mundiales, 34% a 45% del esfuerzo de pesca mundial, y el 5% de las subvenciones cubiertas por el acuerdo.
• Las subvenciones otorgadas por los miembros de países en desarrollo que individualmente representan menos que un nivel “de minimis” (0,7% de las capturas marinas mundiales, y tal vez un nivel de subvenciones). Basada en el margen del 0,7% en el texto actual, esta flexibilidad eximiría a casi el 11% de las capturas mundiales y a el 16% del esfuerzo de pesca mundial.
• Las subvenciones otorgadas por los miembros de países menos adelantados. Esta exención cubriría alrededor del 7% de las capturas mundiales, el 5% del esfuerzo de pesca mundial y el 1,7% de las subvenciones cubiertas por el acuerdo.

Resulta importante destacar que se está negociando un texto que exige que los miembros utilicen una de estas excepciones para “procurar asegurarse de que… sus subvenciones no contribuyan a la sobrecapacidad o a la sobrepesca”.

la presunción de que algunos tipos de subvenciones contribuyen a la sobrepesca y a la sobrecapacidad, combinado con la calificación de la ordenación— parece ser la única forma de formular la principal prohibición de manera que todos los miembros la puedan aceptar.

Además de una prohibición de determinados tipos de subvenciones, también existen normas sobre subvenciones “supeditadas a” la pesca en áreas que van más allá de la jurisdicción nacional, sobre subvenciones a la pesca no regulada en alta mar y sobre las subvenciones a los buques sin pabellón (o quizás no controlados) por el miembro otorgante. Muchos miembros consideran que las normas de alta mar tienen un importante interés ofensivo porque podrían ayudar a reducir la actividad altamente subvencionada de las flotas de aguas lejanas que ahora pescan en alta mar justo fuera de la frontera de la ZEE de los Estados ribereños, y se han opuesto a que se encuentren sujetas a exenciones sustanciales.

Será necesario llegar a un equilibrio general de este artículo clave entre las normas de alta mar y cualquier excepción aplicada a las mismas, la prohibición principal y su calificación de la ordenación, y la escala de las disposiciones sobre el trato especial y diferenciado.

Transparencia y Notificación

El último elemento importante del equilibrio del acuerdo es la serie de requisitos sobre la transparencia y la notificación de la información. Mientras que muchas excepciones descriptas anteriormente posiblemente sean bastante amplias, los requisitos de notificación se encuentran redactados de manera que sea transparente el uso que hagan los miembros de las excepciones. Por ejemplo, los miembros solo pueden invocar excepciones a las medidas que hayan notificado, incluyendo la actividad pesquera subvencionada y las capturas de la pesca pertinente. Únicamente pueden invocar excepciones relativas a la ordenación (tal como la calificación de la prohibición principal) en torno a las subvenciones para las cuales también notifican tanto las medidas de ordenación en vigencia como el estatus de las poblaciones en cuestión, lo que al menos otorga un indicio muy aproximado sobre si las medidas son eficaces o no.

Un Acuerdo de Acuerdos

El texto lleva a los miembros (ordenando algunas cuestiones) a un punto en el cual las decisiones restantes se centran en el equilibrio entre los derechos y las obligaciones de los Gobiernos, y cómo éstas se encuadran con las expectativas: si la INDNR, las poblaciones sobrexplotadas y las prohibiciones sobre la sobrecapacidad y la sobrepesca —con sus correspondientes calificaciones y excepciones— generan cambios suficientes en los patrones de subvención, y si las disposiciones sobre trato especial y diferenciado satisfacen las demandas sustantivas (y políticas) del trato diferenciado, mientras se protege la sostenibilidad imperativa que permitirá que el desarrollo clave de prioridades sean alcanzadas a largo plazo.

Están a punto de llegar a un acuerdo.