¿Qué esperar de las negociaciones sobre agricultura en OMC?

En el mes de julio de 2021, la Embajadora Gloria Abraham Peralta, presidenta del Comité de Agricultura Sesión Extraordinaria, circuló un Proyecto de Texto para facilitar el consenso entre los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC (CM-12). El Proyecto de Texto de la presidenta recoge una serie de decisiones ministeriales en siete áreas de negociación: ayuda interna, acceso a los mercados, competencia de las exportaciones, restricciones a la exportación, algodón, constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria (PSH) y el mecanismo de la salvaguardia especial (SSM). Este Proyecto de Texto contiene asimismo una decisión ministerial sobre el asunto de la transparencia, que también ha sido objeto de debate.

Las posiciones de los Miembros en estas siete áreas de negociación divergen de manera significativa.

Las posiciones de los Miembros en estas siete áreas de negociación divergen de manera significativa. Conforme lo señalara la Embajadora Abraham Peralta a mediados de octubre, los Miembros de las OMC están llegando un punto en el que solo les quedan dos opciones: o bien encuentran la manera de zanjar sus diferencias, o bien moderan el nivel de ambición. De continuar atrincherados en sus posiciones, la CM-12 producirá un resultado modesto en agricultura. Resultado en el cual los miembros tengan posiciones menos marcadas. Ello podría dar lugar a un escenario en el cual algunas áreas de negociación produzcan programas de trabajo que sirvan de guía para las negociaciones con posterioridad a la CM-12.

Así y todo, es posible avizorar un resultado en al menos un área de negociación: restricciones a la exportación. Los Miembros podrían acordar no imponer restricciones o prohibiciones a la exportación a alimentos adquiridos con fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos. Este tipo de restricciones podría haber afectado la adquisición de alimentos para países en desarrollo, traduciéndose ello en demoras, costos de flete más altos y, en el caso puntual de las prohibiciones a la exportación, en pérdidas de alimentos y costos de contratación más altos. Dada la naturaleza humanitaria de esta decisión y la intachable labor del Programa Mundial del Alimentos, que en 2020 recibió el Premio Nobel de la Paz por sus esfuerzos para paliar el hambre y su contribución a la paz en zonas de conflictos, un resultado positivo en este tema de la agenda agrícola no sería del todo descabellado.

A pesar de lo anterior, los miembros de la OMC tendrán que consensuar un lenguaje que dé cuenta de los intereses y preocupaciones de todas las partes, y en especial de aquellos que han expresado algún tipo de duda sobre su propia seguridad alimentaria, la necesidad de mayor margen de maniobra y el alcance de la llamada Exención para el Programa Mundial de Alimentos. Toda decisión a la que se llegue en la CM-12 sobre este asunto deberá de abordar estas preocupaciones mediante un justo balance de objetivos y excepciones. Y ello sin poner en riesgo el objetivo principal, que es facilitar la labor del Programa Mundial de Alimentos.

Es posible avizorar un resultado en al menos un área de negociación: restricciones a la exportación. Los Miembros podrían acordar no imponer restricciones o prohibiciones a la exportación a alimentos adquiridos con fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos.

En materia de ayuda interna, un programa de trabajo que delinee de manera general algunos objetivos, principios y un cronograma podría sentar las bases para las negociaciones post-CM-12 sobre la manera puntual en que la ayuda interna distorsionante del comercio habrá de ser reducida. Esto es, “modalidades”. Para algunos miembros, un programa de trabajo implicaría acordar un objetivo de reducción y un cronograma. Sin embargo, y como ya lo notara la Embajadora Abraham Peralta en su informe de principios de noviembre, aún persisten diferencias de base entre los miembros de la OMC. Mientras que algunos arguyen que acordar un objetivo de reducción es poco realista, otros tantos se sienten más a gusto con compromisos más laxos (vgr., mediante el empleo del término “reducciones sustanciales” de la ayuda interna distorsionante del comercio) en un cronograma o plazo a ser definido.

Los miembros de la OMC también tienen algunas diferencias sobre el tipo de ayuda interna que debería ser objeto de reforma. Mientras que un grupo promueve la reducción de todas las formas de ayuda interna contempladas en el Artículo 6 del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA), otro grupo se siente más cómodo con el enfoque de las “cajas” o “compartimentos”, el cual distingue entre diferentes tipos de subvenciones. A modo de ejemplo, muchos miembros en desarrollo de la OMC desean preservar las subvenciones a la inversión para la agricultura en los países en desarrollo y las subvenciones a los insumos agrícolas para los productores con ingresos bajos o pobres en recursos de los países en desarrollo. Otro punto de discordia lo constituyen las subvenciones que un grupo de 32 miembros de la OMC puede conceder a sus productores mediante la medida global de ayuda por encima del “de minimis” disponible para todos los miembros.

PSH es otra área de las negociaciones donde persisten fuertes diferencias. 

PSH es otra área de las negociaciones donde persisten fuertes diferencias. Mientras los proponentes de una solución permanente desean negociar este asunto de manera independiente, otros miembros de la OMC prefieren hacerlo en tándem con otros asuntos de la agenda agrícola, principalmente la ayuda interna. La cuestión del PSH presenta una serie de interrogantes, a saber: ¿estarán en condiciones los proponentes de aceptar algo menos que una solución permanente, por ejemplo, un programa de trabajo? ¿Y hasta qué punto los no proponentes estarán en condiciones de aceptar un resultado en PSH a cambio de resultados sustantivos en otras áreas de negociación, ya sea en agricultura u otro asunto de la agenda OMC?

Asumiendo que proponentes y no proponentes están en condiciones de acordar un programa de trabajo sobre PSH en la CM-12, este podría establecer los cimientos para negociar los siguientes asuntos luego de la conferencia: (i) cobertura de programas y productos, (ii) la manera de prevenir los efectos distorsionantes sobre el comercio y la seguridad alimentaria de los miembros mediante requisitos de transparencia (esto es, notificación de los programas PSH), mecanismos anti elusión y salvaguardias y (iii) la naturaleza legal de una solución permanente post CM-12.

En lo que respecta al acceso a los mercados, ha habido poco progreso en años recientes. En paralelo a la falta de resultados concretos, varios miembros de la OMC han apelado a acuerdos de libre comercio para incrementar el acceso a los mercados de sus productos agrícolas (y no agrícolas también). Si bien es cierto que algunos elementos de un programa de trabajo post CM-12 está entre los resultados posibles de la próxima ministerial, la secuenciación de esta área de negociación con la ayuda interna y los vínculos con el acceso a los mercados de productos industriales (NAMA) representan grandes desafíos. Sumado a ello, la falta de avances en acceso a los mercados podría tener algún efecto en otras áreas de negociación, como la ayuda interna o el PSH.

La negociación de un SSM que pueda ser empleado por un número más amplio de países en desarrollo e incluya una canasta más variada de productos agrícolas se beneficiaría, seguramente, de discusiones de carácter técnico sobre los mecanismos de activación y las medidas correctivas.

Si finalmente se acordara un programa de trabajo para acceso a los mercados de productos agrícolas, los miembros de la OMC tendrán que decidir qué grado de detalle desean que tenga dicho programa de trabajo. Un llamamiento general para revitalizar las negociaciones sobre acceso a los mercados agrícolas, en sintonía con los propuesto por la Embajadora Abraham Peralta en su Proyecto de Texto, es factible. Este llamamiento podría realizarse en línea con lo dispuesto por el Artículo 20 del AsA, el cual reconoce que el objetivo a largo plazo de reducciones sustanciales y progresivas de la ayuda y la protección que se traduzcan en una reforma fundamental es un proceso continuo.

Otra área en la que habido poco progreso es el SSM que permitiría a los miembros en desarrollo imponer tarifas de manera temporal en caso de incrementos súbitos de las importaciones o caídas de los precios. La negociación de un SSM que pueda ser empleado por un número más amplio de países en desarrollo e incluya una canasta más variada de productos agrícolas se beneficiaría, seguramente, de discusiones de carácter técnico sobre los mecanismos de activación y las medidas correctivas. Sin embargo, la falta de debates de carácter técnico no constituye el único desafío para lograr un resultado en esta área de negociación. Varios miembros de la OMC entienden que los avances en SSM están ligados a las conversaciones sobre acceso a los mercados agrícolas. En este contexto, el SSM (al igual que las otras áreas de negociación del Comité de Agricultura en Sesión Extraordinaria) producirá seguramente un programa de trabajo para orientar las negociaciones post-CM12.

Si la CM-12 no pudiera alcanzar resultados sustanciales en ayuda interna, acceso a los mercados o PSH más allá de un par de programas de trabajo, ¿qué resultados podrían esperarse en otras áreas de negociación además de la Exención para el Programa Mundial de Alimentos?

Un resultado positivo en transparencia no sería del todo improbable. Este resultado podría adoptar la forma de una decisión ministerial de carácter general, además de algunos elementos específicos de transparencia en cada una de las áreas de negociación. En lo que a la ayuda interna concierne, los miembros de la OMC podrían acordar poner al día sus notificaciones e incluir información sobre el del valor de la producción. De manera similar, los miembros de la OMC podrían mejorar la transparencia en materia de algodón al actualizar y clarificar el contenido del Cuestionario Semestral sobre el Algodón y los requisitos de notificación para este commodity. Otros elementos de transparencia ligados al algodón podrían incluir una mención al trabajo del Mecanismo del Marco Consultivo del Director General sobre el Algodón (DGCFMC, por sus siglas en inglés), que comprende la faceta del desarrollo del algodón, y la intensificación de los esfuerzos para evaluar los impactos de la pandemia del COVID-19 en los productores de algodón de los países menos adelantados (PMA) y el C-4, como este estudio de la OMC.

Un resultado positivo en transparencia no sería del todo improbable.

Otros tantos elementos de transparencia tendrán que dar respuesta, en primer lugar, a las preocupaciones de los no proponentes antes de tener una chance real de convertirse en resultados, ya en la CM-12 o más adelante. En lo que refiere al acceso a los mercados, los miembros de la OMC podrían acordar (mediante una disposición de mejores esfuerzos) sobre buenas prácticas en la aplicación de cambios a los aranceles de nación más favorecida. A pesar de ello, este elemento de transparencia parece encontrar ciertas dificultades en términos de los cambios legislativos y legislativos que supondría su puesta en práctica. De manera similar, la fijación de un plazo para la notificación por anticipado de las restricciones a la exportación adoptadas en conformidad con el Artículo 12.1(b) del AoA podría tener que adoptarse como una disposición de mejores esfuerzos dada la diferencia de opiniones y las preocupaciones esbozadas por algunos miembros respecto a la implementación de dicho plazo.

Las negociaciones sobre el algodón ilustran la manera en que algunos miembros de la OMC perciben a la transparencia: necesaria, mas no suficiente. Aun cuando sea bienvenida en un contexto complejo como lo es el inmediatamente previo a la CM-12, mejoras aisladas en materia de transparencia poco y nada pueden hacer para esconder el hecho de que los asuntos más sustanciales siguen sin resolverse. En el caso específico del algodón, la cuestión peliaguda de cómo reducir la ayuda interna distorsionante del comercio de manera ambiciosa, rápida y específica en el marco de las negociaciones agrícolas (conforme lo recordara la Declaración Ministerial de Hong Kong de 2005 y mandatara la Decisión del Consejo General del 1 de agosto de 2004) seguirá sin resolverse a menos que los miembros de la OMC complementen los debates técnicos en Ginebra con suficiente voluntad política. La CM-12 va a necesitar de ambos.