La Crisis Alimentaria Mundial Podría Ser el Centro de las Negociaciones sobre la Agricultura en la CM12

Tal como reportamos en el último informe acerca de las negociaciones sobre la agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a finales de 2021, llegar a un consenso sobre los siete pilares de negociación en materia de ayuda interna, acceso a los mercados, competencia de las exportaciones, restricciones a la exportación, algodón, constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria (PSH, por sus siglas en inglés) y el mecanismo de la salvaguardia especial (SSM, por sus siglas en inglés) está demostrando ser cada vez más difícil.

Sin embargo, el estancamiento de las negociaciones sobre la agricultura en la OMC enfrenta como principal reto la crisis alimentaria mundial. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) señaló recientemente que el hambre mundial aumentó durante la pandemia de la COVID-19, y que entre 720 millones y 811 millones de personas padecieron hambre en 2020. La invasión rusa de Ucrania en febrero ha empeorado la crisis alimentaria. Según el International Food Policy Research Institute, la guerra que se desarrolla en Ucrania ha alterado los mercados mundiales, ha ocasionado consecuencias negativas en el suministro de granos, y, por medio de la disrupción en los mercados de gas y fertilizantes, ha impactado negativamente en los productores, aumentando los ya altos precios de los alimentos. Todos estos factores afectarán gravemente a los países con bajos ingresos importadores netos de alimentos.

El estancamiento de las negociaciones sobre la agricultura en la OMC enfrenta como principal reto la crisis alimentaria mundial.

No resulta sorprendente que las conversaciones sobre la agricultura entre los negociadores en Ginebra también se han abocado más a la manera en que los miembros de la OMC pueden responder a la crisis alimentaria —y menos a los debates relativos al texto sobre los siete pilares de negociación. Aunque la invasión rusa de Ucrania se traduzca en un menor nivel de compromiso para alcanzar el consenso en torno a estos pilares de negociación, aún hay margen para lograr algunos resultados: (i) un llamado a acciones concretas para contrarrestar la crisis alimentaria por parte de un subgrupo de miembros de la OMC, (ii) una decisión de no imponer prohibiciones o restricciones a la exportación de productos alimenticios adquiridos para fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos (PMA), (iii) algunas mejoras en la cuestión transversal de la transparencia y (iv) programas de trabajo para los siete pilares de negociación.

Un llamado a acciones concretas para contrarrestar la crisis alimentaria por parte de un subgrupo de miembros de la OMC procuraría “mantener abiertos los mercados agrícolas” y “garantizar el flujo de productos agropecuarios”. Un llamado general de este tipo, junto con una referencia a la necesidad de transparencia en el comercio agrícola y el papel central del Sistema de Gestión de la Información sobre el Mercado Agrícola y de un conjunto de organizaciones internacionales para brindar información durante la crisis alimentaria mundial, podrían ser los resultados más fáciles de alcanzar.

Se trata de un mensaje que también transmitieron varios expertos durante el Seminario de la OMC sobre Seguridad Alimentaria, así como también el Consejo General de la OMC a principios de mayo mediante una Declaración Conjunta sobre un Comercio Abierto y Previsible de Productos Agropecuarios y Alimenticios presentada por el Reino Unido en nombre de un grupo de 55 miembros de la OMC. Si bien en principio esta declaración conjunta sería presentada únicamente en el Consejo General, algunos de sus elementos (por ej., la importancia de mantener abiertos y transparentes los mercados agrícolas) podrían inspirar —y ser parte de—las negociaciones más amplias sobre el comercio de alimentos y agricultura en la Duodécima Conferencia Ministerial (CM12) de la OMC.

Un desafío importante será llegar a un acuerdo sobre el lenguaje específico para abordar el tema más difícil: las restricciones a la exportación. Si bien un grupo de miembros de la OMC desearía restringir el uso de esta herramienta de política comercial, otro grupo prefiere dejar un margen o un espacio de política para la aplicación de restricciones a la exportación si las circunstancias así lo ameritan. El primer grupo subraya que estas restricciones podrían aumentar la incertidumbre y la volatilidad de los precios en los mercados agrícolas mundiales, o incluso el mayor uso de medidas restrictivas del comercio por otros miembros de la OMC. El segundo grupo alega que las restricciones a la exportación son necesarias para abordar la preocupación sobre la seguridad alimentaria. En un término medio, es posible que un grupo de miembros de la OMC acuerden sobre un llamado general para mejorar la transparencia y la supervisión de la aplicación de estas medidas dentro del Comité de Agricultura (CoA) de la OMC. Este llamado general podría incluir una referencia a la necesidad de aplicar restricciones específicas, proporcionadas y temporarias de conformidad con las normas de la OMC, así como de notificar las restricciones a la exportación al CoA tan pronto como sea posible.

La decisión de no imponer prohibiciones o restricciones a la exportación de productos alimenticios adquiridos para fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos —la exención del PMA— parece ser algo alcanzable en la CM12.

Dada su naturaleza humanitaria, la decisión de no imponer prohibiciones o restricciones a la exportación de productos alimenticios adquiridos para fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos —la exención del PMA— parece ser algo alcanzable en la CM12. Según se ha informado, estas restricciones a la exportación han afectado la eficacia de las compras de alimentos del PMA, lo que se traduce en plazos de entrega más prolongados, costos de transporte más elevados y, en el caso de las prohibiciones a la exportación, pérdidas de harina y un aumento en los precios de adquisición. Tal como subrayó Singapur en una presentación al CoA en una sesión especial a fines de 2020, el impacto de las restricciones a la exportación en el trabajo del PMA también ha incluido la cancelación de contratos de compra para ayudar a las personas vulnerables.

El efecto dominó provocado por el conflicto ucraniano puede aumentar la inseguridad alimentaria en todo el mundo y acentuar un panorama ya de por sí sombrío para el hambre en el mundo. El PMA prevé que otros 47 millones de personas, de los 276 millones que ya padecían hambre aguda antes de la guerra, podrían sufrir inseguridad alimentaria aguda en 2022. El conflicto justifica aún más la exención del PMA: mientras que el aumento de los precios de los alimentos resultante de la previsible escasez de suministro reduce la capacidad del PMA para adquirir suficientes alimentos para sus programas de asistencia, las restricciones a la exportación agravan aún más el problema al limitar la capacidad del PMA de comprar alimentos para proporcionar un salvavidas a las poblaciones más vulnerables.

Si bien la labor del PMA, que recibió el Premio Nobel de la Paz en 2020 por sus esfuerzos en la lucha contra la erradicación del hambre, es intachable, los miembros de la OMC aún se encuentran discutiendo el alcance de la exención del PMA. En principio, el lenguaje de esta exención podría redactarse de la siguiente manera:

Nos comprometemos a no imponer prohibiciones o restricciones a la exportación de productos alimenticios adquiridos para fines humanitarios no comerciales por el Programa Mundial de Alimentos.

Lograr el consenso en la CM12 se vería seguramente facilitado por el hecho de que el PMA adoptó una política sobre las compras locales y regionales de alimentos en 2019. Esta política se basa en el principio de “no causar daño” al comprar alimentos para combatir el hambre y salvar vidas, que toma en consideración cualquier efecto posible de estas compras de alimentos. Esto implica que, entre otras cosas, el PMA procuraría (i) comprar alimentos en países con un excedente en la producción y (ii) evitar comprar alimentos donde esto podría generar un aumento en sus precios, poniendo eventualmente en riesgo la seguridad alimentaria de los miembros de la OMC. ((please remove the sentence/pull quote that was here))

Un mayor entendimiento de otros aspectos del trabajo del PMA también podría ayudar a alcanzar el consenso sobre la exención. Por ejemplo, el hecho de que la compra de alimentos por el PMA representa menos del 1% de la compra mundial de alimentos. O, algo que no es menos importante, el PMA está conduciendo su primer estudio de impacto de 2021 en las economías locales para evaluar los efectos que tiene el ciclo completo de las actividades de la cadena de suministro (desde la planificación hasta la compra y el transporte) en las economías locales y en los pequeños productores.

Pese a lo antedicho, algunos miembros de la OMC han expresado su preocupación por la necesidad del espacio de política —es decir, la necesidad de no limitar su capacidad de imponer restricciones a la exportación si las circunstancias así lo ameritan. El Informe de la Presidenta de noviembre de 2021 (el cual en el último mes fue el texto de negociación públicamente disponible sobre la exención del PMA; los debates han seguido evolucionando) contiene dos notas al pie sugeridas por los miembros de la OMC al texto propuesto sobre la exención del PMA para abordar estas inquietudes:

1. Recordando el artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura y el artículo XI del GATT de 1994.
2. Considerando que la disponibilidad interna de los productos alimenticios adquiridos no se vea perjudicada por esas compras.

La primera nota al pie se refiere al Artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura, el cual debe ser leído junto con el Artículo 11.2(a) del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio de 1994 (GATT 1994). La intención de agregar esta nota al pie era la de destacar que la prohibición general de restricciones cuantitativas bajo el Artículo 11 del GATT 1994 no se extiende a las restricciones a la exportación destinadas a evitar o paliar “carencias críticas” de productos alimenticios cuando se aplican bajo dos condiciones establecidas en el Artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura: (i) tomar debidamente en consideración los efectos de esa prohibición o restricción en la seguridad alimentaria de los Miembros importadores y (ii) notificar por escrito al CoA. Es posible que la segunda nota al pie enfrente la oposición de los proponentes, ya que podría tener un impacto negativo en la seguridad alimentaria de los miembros de la OMC, lo cual no se corresponde ni con el principio de “no causar daño” ni con el mandato general del PMA.

Una posible forma de avanzar sería aclarar que los miembros de la OMC tienen el derecho de adoptar medidas para garantizar su seguridad alimentaria de conformidad con las disciplinas pertinentes de la OMC.

Ante esta situación, una posible forma de avanzar sería aclarar que los miembros de la OMC tienen el derecho de adoptar medidas para garantizar su seguridad alimentaria de conformidad con las disciplinas pertinentes de la OMC. Esta alternativa podría ofrecer el espacio de política suficiente para los que no están de acuerdo mientras se preserva el propósito principal de la exención del PMA, el cual es llevar alimentos a los más necesitados.

Más allá de los matices, el texto finalmente acordado debería tener por objetivo facilitar el trabajo del PMA —además de demostrar que la OMC es capaz de lograr un resultado simbólicamente importante en materia de agricultura cuando las negociaciones basadas en el texto sobre pilares tales como ayuda interna, PSH o el acceso al mercado han mostrado escaso progreso. Para hacerlo, la exención del PMA deberá llegar a un equilibrio entre ser operativo para brindar asistencia alimentaria en casos de emergencia y tomar debidamente en consideración los problemas de suministro y la disponibilidad de alimentos de los miembros de la OMC. Si bien hay consenso sobre la necesidad de preservar el espacio de política de los miembros de la OMC, esto debería hacerse de manera que no obstaculice el principal objetivo de negociar una exención del PMA en la OMC. En otras palabras, una nota al pie o un segundo párrafo que suavice el lenguaje de un primer párrafo que contenga la exención del PMA no sería un resultado óptimo de las negociaciones de la OMC sobre agricultura en la CM12.

El texto finalmente acordado debería tener por objetivo facilitar el trabajo del PMA —además de demostrar que la OMC es capaz de lograr un resultado simbólicamente importante en materia de agricultura.

La Transparencia es otra área en la cual los miembros de la OMC pueden alcanzar resultados en la CM12. De hecho, a fines de marzo se logró un avance cuando el Consejo General adoptó la decisión sobre el mecanismo aplicable en caso de subutilización de los contingentes arancelarios de Bali para tratar la subutilización de los contingentes arancelarios (TRQ, por sus siglas en inglés) en los productos agropecuarios. La Decisión de Bali sobre TRQ de 2013 trata aquellas situaciones donde hay una subutilización de los TRQ de un miembro de la OMC durante un período de tiempo. Resulta interesante que la decisión de Bali sobre el mecanismo aplicable en caso de subutilización de los contingentes arancelarios fuera alcanzada en el período de sesiones regular del CoA, cuya función es supervisar la aplicación de los compromisos de los miembros de la OMC. Este resultado exitoso demuestra que, cuando se trata de la transparencia y la operacionalización de compromisos existentes (por ej., la Decisión de Bali sobre los TRQ de 2013), puede lograrse un progreso sustantivo fuera de la conferencia ministerial de la OMC —por ejemplo, a través de una decisión del Consejo General, basada en el consenso anteriormente alcanzado en el marco de un órgano regular de la OMC que se reúne varias veces al año.

Aun así, algunas mejoras de la cuestión transversal de la transparencia podrían ser parte de un resultado más amplio de la CM12. Algunos miembros de la OMC, por ejemplo, desearían que se incorporase nuevo lenguaje al documento G/AG/2, el cual establece las prescripciones en materia de notificación. Los miembros pueden decidir revisar estas prescripciones de notificación cuando sea necesario. Una decisión sobre la transparencia también puede hacer referencia a los retos que enfrentan algunos miembros de la OMC, especialmente los países en desarrollo y los menos adelantados, para cumplir con estas prescripciones —así como la necesidad de asistencia técnica de la Secretaría de la OMC para ayudarlos a elaborar sus notificaciones. Un reconocimiento de los retos que enfrentan estos miembros en una decisión sobre transparencia podría variar, desde una referencia amplia al papel de la Secretaría de la OMC para brindar asistencia técnica, hasta un requisito más específico para simplificar y ofrecer un plazo de tiempo más prolongado para los miembros de países en desarrollo y menos adelantados.

Pese a estos posibles resultados de la CM12, ningún llamado a acciones concretas para contrarrestar la crisis alimentaria, una exención del PMA o algunas mejoras sobre la transparencia serán suficientes para desdibujar el hecho de que las posiciones sobre las siete áreas de negociación siguen estando muy alejadas. Si los miembros de la UE no encuentran la manera de salvar estas diferencias, es posible que algunas de estas áreas de negociación elaboren programas de trabajo para orientar las conversaciones sobre agricultura posteriores a la CM12.

La ayuda interna sigue siendo el tema de central interés para un número significativo de miembros de la OMC, tanto de países en desarrollo como de desarrollados

La ayuda interna sigue siendo el tema de central interés para un número significativo de miembros de la OMC, tanto de países en desarrollo como de desarrollados. Tal como se destacó en una presentación reciente del grupo de países menos adelantados (PMAs), los efectos de distorsión del comercio causados por la ayuda interna a la agricultura siguen excluyendo a los productores de los PMAs de los mercados mundiales, al tiempo que generan condiciones de competencia desleal, socavando las perspectivas de desarrollo y seguridad alimentaria de los PMAs. Estas condiciones son particularmente notorias en el caso de la ayuda interna al algodón, que los miembros de la OMC no han podido tratar de manera ambiciosa, rápida y específicamente dentro de las negociaciones sobre la agricultura, tal como lo señala la Declaración Ministerial de Hong Kong de 2005 y el mandato de la Decisión del Consejo General del 1 de agosto de 2004.

Una comunicación de Australia y Nueva Zelanda emitida a finales de 2019 subraya que, desde 2001, el aumento de los niveles de ayuda interna causante de la distorsión del comercio se ha duplicado con creces —advirtiendo que, si se mantiene esta tendencia, los niveles autorizados de la ayuda interna causante de la distorsión del comercio podrían rondar la cifra de USD 2 mil millones para 2030. Pese a un amplio acuerdo sobre los efectos negativos de la ayuda interna en el comercio, las posiciones sobre cómo frenar las subvenciones a la agricultura en la OMC difieren significativamente. Si bien un grupo de miembros de la OMC desearía que se fije un objetivo de reducción (por ej., de 50%) y un cronograma (por ejemplo, para 2030) para reducir la ayuda interna causante de la distorsión del comercio, otros consideran que esto es poco realista y prefieren compromisos más generales (por ej., “reducciones sustanciales” de este tipo de ayuda).

Además, conservar las subvenciones a la inversión disponibles generalmente para la agricultura y las subvenciones a los insumos agrícolas disponibles generalmente para los países de bajos ingresos o para los productores con ingresos bajos economías en desarrollo (Artículo 6.2 del Acuerdo sobre la Agricultura) continúa siendo una prioridad para muchos miembros de países en desarrollo de la OMC. Otra inquietud que plantearon las delegaciones apunta a la Medida Global de la Ayuda (MGA) disponible para un grupo de miembros de la OMC más allá de las ayudas de minimis disponibles para todos los miembros.

En un informe reciente del Fondo Monetario Internacional, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, el Banco Mundial y la OMC se afirma que “el uso de subvenciones está muy extendido, sigue aumentando, y con frecuencia no permite alcanzar los objetivos de política previstos”. Ciertamente, este es el caso de la agricultura. Según el informe Monitoreo y Evaluación de las Políticas Públicas 2021 de la OCDE, más del 60% del apoyo a los productores agrícolas desde 2018 a 2020 fue proporcionado a través de instrumentos que posiblemente sean los mayores causantes de distorsión del comercio, es decir el apoyo al precio del mercado, los pagos vinculados con la producción y el uso irrestricto de insumos.

Por último pero no por eso menos importante, la reducción de los niveles autorizados de ayuda interna está vinculada con cuestiones de sostenibilidad, tales como la protección del medio ambiente. A este respecto, los recientes Debates Estructurados sobre Comercio y Sostenibilidad Ambiental de la OMC podrían arrojar luz sobre ciertos tipos de subvenciones a la agricultura que no sólo son perjudiciales desde una perspectiva comercial, sino también para el medio ambiente (por ej., el apoyo que promueve el uso excesivo de fertilizantes o de recursos naturales tales como el agua, o que incentiva el monocultivo).

Muchos consideran que las negociaciones para alcanzar una solución permanente sobre los programas PSH (nuevos y existentes) son como un nudo gordiano que, si se desata, podría facilitar y favorecer resultados en otros pilares clave de las negociaciones sobre la agricultura y más allá.

Los PSH constituyen otra área de suma importancia para muchos países en desarrollo, incluyendo a aquellos del G-33, que comprende a importantes miembros de la OMC como China, India e Indonesia, y al Grupo Africano. Muchos consideran que las negociaciones para alcanzar una solución permanente sobre los programas PSH (nuevos y existentes) son como un nudo gordiano que, si se desata, podría facilitar y favorecer resultados en otros pilares clave de las negociaciones sobre la agricultura y más allá, como el acuerdo tan esperado para frenar las subvenciones a la pesca (véase el artículo sobre las subvenciones a la pesca y la CM12). Tal como subrayó uno de los ponentes en el último Seminario de la OMC sobre Seguridad Alimentaria, una “negociación basada en evidencia sobre una solución permanente en materia de PSH brindaría una mejor chance para equilibrar los intereses de todos los miembros [OMC] y garantizar que la seguridad alimentaria de otros miembros [OMC] no se vea dañada”.

Un informe del International Institute for Sustainable Development podría arrojar luz sobre las posibles áreas en las que serían bienvenidos más debates técnicos en la OMC. Este informe analiza las ventajas y desventajas de las diferentes formas en que los PSH podrían progresar, incluso a través de (i) actualizar el período base para calcular la MGA y (ii) reformular la definición de producción con derecho a ayuda. Actualizar el período base para calcular la MGA podría ayudar a capturar el grado de distorsión surgido de las políticas de apoyo al precio mínimo. Esto puede hacerse tomando en cuenta la inflación de precios desde finales de la década de 1980, que afecta a la diferencia entre los precios administrados y el precio de referencia externo utilizado actualmente, el cual se remonta a mediados de los años 80.

Otro aspecto técnico importante concierne la definición de “producción con derecho a ayuda” —es decir, la cantidad de producción con derecho a recibir el precio administrado. Si bien el Órgano de Apelación, en el informe Corea – Carne Vacuna, aclaró que la producción con derecho a ayuda refiere a aquella que es “apta [para] o con derecho (a) ser comprada y no una producción que fue realmente comprada”, también destacó que, bajo algunas circunstancias, la producción con derecho a ayuda puede ser inferior. Dado que el Acuerdo sobre la Agricultura no define la producción con derecho a ayuda, reformular este concepto podría brindar a los miembros de la OMC otra vía para resolver los problemas que enfrentan los países en desarrollo que están comprando alimentos a precios administrados bajo los programas de existencias públicas.

La presentación de más propuestas como esta sobre los aspectos técnicos podría ayudar a avanzar en las negociaciones para una solución permanente sobre los PSH. El hecho de que también podría generar suficiente voluntad política para avanzar en los otros pilares de negociación resulta igualmente importante.