¿Adónde Vas, Organización Internacional del Comercio?

Cuando la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC (CM12) fue —una vez más— aplazada a última hora de la tarde del 26 de noviembre de 2021, a pocos días de su inicio y con muchas delegaciones ya en la ciudad, algunos dijeron que a la organización le había pasado de todo menos una guerra.

A fines de febrero de 2022, toda esperanza de reunir nuevamente a los ministros en la primavera fue barrida por la invasión rusa en Ucrania. El comercio internacional, ya paralizado por la crisis en la cadena de suministro causada la pandemia de la COVID-19, recibió otro golpe de impacto paralelo con la escasez mundial de oferta de trigo y fertilizantes y, a través de la demanda secundaria, de otros cereales, al tiempo que agravado por el aumento del precio de la energía. Todo esto se combina con una respuesta política caótica y un sinfín de problemas de transporte relacionados con la pandemia. La Organización Mundial del Comercio (OMC) ha bajado su previsión de crecimiento del volumen del comercio de mercancías a 3% para 2022, respecto de su anterior predicción de 4,7%, y estima 3,4% para 2023.

La OMC nunca ha sido tan necesaria como lo es hoy. Sin embargo, los cuestionamientos sobre la capacidad de la organización para dar una respuesta rápida a la crisis mundial parecen aún más válidos hoy, tras 2 años de debate sobre su respuesta a la pandemia, que aún no ha dado ningún resultado. Si bien la OMC ha logrado llevar las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca a la línea de llegada, las cuales se prolongaron por 20 años, los miembros de la OMC aún deberán demostrar que pueden cerrar el acuerdo en la CM12, que finalmente será realizada este año.

Los miembros de la OMC pueden no estar de acuerdo sobre muchas cosas, pero una en la que la mayoría coincide es que la organización necesita urgentemente una reforma.

Los miembros de la OMC pueden no estar de acuerdo sobre muchas cosas, pero una en la que la mayoría coincide es que la organización necesita urgentemente una reforma. Si bien incluso sus críticos más duros admiten que si la OMC no existiera, debería ser inventada, la mayoría de los miembros ven problemas evidentes en los mandatos de negociación que nunca se cumplieron, en un sistema de solución de controversias que se ha visto paralizado por la crisis del Órgano de Apelación, e incluso en el hecho de que los intercambios periódicos en los comités de la OMC no se desarrollen como estaba previsto. Muchos miembros piensan que la agenda de negociación de la organización ha sido tomada de rehén por un grupo que desea que se resuelvan sus propias prioridades primero. Algunos países en desarrollo creen que la OMC podría hacer mucho más para cumplir con su agenda de desarrollo, tanto a través de sus prioridades de negociación como a través de asuntos más concretos, tales como la asistencia técnica y la capacitación, y ordenando sus cronogramas para garantizar que las pequeñas delegaciones puedan participar y que haya más tiempo para que los miembros con escasos recursos puedan comprender mejor los asuntos en cuestión y obtener instrucciones de sus capitales.

¿Qué Debe Revisarse?

1. La función de negociación. El carácter consensual de la OMC se ha convertido tanto en su mayor fortaleza como en su peor maldición. Un miembro puede bloquear cualquier decisión y detener cualquier negociación. Esto torna extremadamente dificultoso llegar a un acuerdo multilateral. Desde su establecimiento en 1995, la OMC ha solamente celebrado un nuevo trato multilateral, el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, aunque está muy cerca de cerrar un segundo acuerdo si se finalizan las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca en la CM12. Muchos otros procesos de negociación se han estancado ya que los miembros no pueden encontrar la forma de avanzar en un grupo tan extenso que comprende a 164 miembros. En respuesta a esta parálisis percibida, recientemente han comenzado a surgir “coaliciones de voluntades” en torno a una amplia gama de cuestiones relacionadas con el comercio, desde el comercio electrónico hasta el medio ambiente. Sin embargo, algunos miembros se sienten profundamente incómodos con estos procesos, y sienten que no fueron debidamente pensados para tener lugar en la OMC. Ellos creen que todos los miembros deberían enfocarse y trabajar en los temas que quedaron pendientes del Programa de Doha para el Desarrollo, centrándose especialmente en las cuestiones más importantes para los países en desarrollo. Esta posición, a su vez, frustra a aquellos miembros que creen que la OMC debería poder modernizar su agenda y responder a los nuevos retos del comercio internacional y la sostenibilidad.
   Un sub-tema del debate sobre la función de negociación de la OMC es la constante tensión sobre el papel que juega el trato especial y diferenciado (TED) para los países en desarrollo en los acuerdos de la OMC y que miembros deberían poder hacer uso de este. Estados Unidos, en particular, ha presionado para que se impongan límites estrictos a los miembros que puedan beneficiarse de un trato diferenciado. Otros argumentan que el TED es un principio de todas las negociaciones de la OMC y que el actual sistema (bajo el cual los miembros pueden auto-designarse como “en desarrollo” o no, y también pueden elegir si se acogen al TED en un acuerdo concreto, o no) debería conservarse.
2. Sistema de solución de controversias. El sistema de solución de controversias de la OMC ha quedado trunco desde que Estados Unidos se negó, en 2019, a acordar el nombramiento de nuevos miembros para el Órgano de Apelación de la organización, el cual revisa las decisiones relativas a la solución de controversias. La crisis sigue sin resolver, pese a que todos los meses se realizan declaraciones sobre “la urgencia e importancia de completar las vacantes en el Órgano de Apelación”.
   Se solicitó al Embajador de Nueva Zelanda, David Walker, que dirigiera el proceso (apodado “el proceso Walker”) para identificar un número de principios sobre el funcionamiento del Órgano de Apelación en torno al cual muchas opiniones parecían converger pero que no alcanzó a satisfacer a los principales críticos de este Órgano. Sin embargo, los miembros ahora parecen estar listos para buscar formas de renovar el sistema de solución de controversias de la OMC para que sirva mejor a la organización. No está claro si el Órgano de Apelación —o cualquier sistema con doble instancia— será el resultado de este debate, pero sí es seguro que está resurgiendo el interés a este respecto. Entretanto, un grupo de miembros estableció el Acuerdo de Arbitraje de Apelación Interino Multi-Parte (MPIA, por sus siglas en inglés) para resolver los recursos de apelación de las controversias surgidas entre ellos. El primer arbitraje del MPIA ahora se encuentra bajo consideración. Sin embargo, a largo plazo, una solución multilateral aún parece ser la opción preferida por la mayoría de los miembros.
3. Trabajo y transparencia de los comités ordinarios. Si bien varios órganos ordinarios de la OMC han sido elogiados por su trabajo técnico constructivo (en especial, el Comité OTC, el Comité SPS y el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales), muchos otros han sido cuestionados por los miembros de la OMC debido a un historial continuamente decepcionante sobre la provisión de información necesaria para sus actividades. Aunque algunos miembros podrían justificar su falta de capacidad para recolectar y presentar tales datos, esto no explica la gran cantidad de información que nunca llega a estos órganos importantes, tal como el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias, el cual recaba datos sobre la ayuda pública de los miembros. Cabe destacar que los países en desarrollo no siempre predican con el ejemplo, lo que suscita la cuestión de cuánto debe esperarse de los miembros cuyas administraciones enfrentan cada vez más desafíos.
4. El papel de la Secretaría. Si bien el papel de los miembros y de la Secretaría fueron claramente definidos desde que se creó la OMC, se están planteando cuestiones sobre la mejor manera de utilizar la competencia de la Secretaría, ampliamente reconocida, para asistir de mejor manera a sus miembros.

¿Cuáles son las Prioridades de los Miembros?

Algunos miembros ya han identificado sus prioridades de reforma en el marco de la OMC. Estos inclu-yen a: la Unión Europea (la reactivación de las tres funciones principales de la OMC, el desarrollo sos-tenible, un nuevo enfoque sobre las disposiciones en materia de trato especial y diferenciado, la mo-dernización de las normas de la OMC y la creación de un entorno propicio para los acuerdos plurilatera-les), Estados Unidos (la reactivación de la rama de negociación, la promoción de la transparencia, la mejora del cumplimiento, el abordaje de cuestiones relacionadas con la igualdad de condiciones y las distorsiones del mercado mundial), el Grupo Africano, Cuba y la India (el mantenimiento del principio de la OMC de adoptar decisiones por consenso, la preservación de la arquitectura existente del TED y del derecho incondicional al TED de los miembros de países en desarrollo, la priorización de las cuestio-nes de desarrollo, la restauración del Órgano de Apelación y del sistema de solución de controversias de doble instancia y ninguna obligación adicional en materia de transparencia en el marco de los acuer-dos existentes). Para muchos otros miembros, sin embargo, el debate sobre los detalles de la reforma de la OMC todavía parece encontrarse en su etapa inicial. Una reciente comunicación del grupo de países menos adelantados (PMA) trajo un grato recordatorio de la perspectiva de este grupo (proce-sos de negociación inclusivos, tener plenamente en cuenta las limitaciones de capacidad de los PMA, restauración del sistema de solución de controversias de doble instancia y una mayor asistencia a los PMA, incluidos los esfuerzos de notificación y transparencia), junto con algunas sugerencias técnicas sobre cómo asistir a sus miembros.

¿Cómo Puede Llevarse a Cabo la Reforma?

Si bien se ha esperado que la CM12 diera inicio a los debates sobre el proceso de reforma en diciembre pasado, los amplios desacuerdos sobre cómo avanzar han generado bastante frustración. Algunos miembros anunciaron que comenzarán el trabajo de reforma “inmediatamente”. No está claro cómo este grupo pretende avanzar, quizás presentando ideas y propuestas para la CM12. También es posible que los miembros propongan un proceso de debate sobre la reforma que será acordado por los ministros en la CM12. Sin embargo, las discrepancias tanto en torno al proceso como a los objetivos siguen siendo grandes: mientras que algunos países prefieren un grupo de trabajo de miembros interesados que, con suerte, pueda elaborar propuestas de reforma para su consideración por los ministros en la MC13, otros prefieren que el Consejo General realice el proceso de revisión en sesiones dedicadas, presididas por el presidente del Consejo General, quien lo reportaría en la MC13.

Las preguntas que se deben realizar los miembros es el tipo de cooperación que quieren llevar a cabo en la OMC y si están preparados para dejar atrás sus frustraciones y emprender un diálogo constructivo.

La OMC parece estar en un punto crítico sobre todas estas cuestiones. Los miembros se sienten frustrados —pero por diferentes razones— debido a que no han podido utilizar la organización como un foro para exponer sus prioridades particulares. La OMC sigue siendo el único órgano económico multilateral con facultad para elaborar tratados y posee tanto la infraestructura como una secretaría altamente capacitada que podría utilizarse para forjar la cooperación internacional sobre asuntos nuevos, tales como la contaminación producida por plásticos, así como también sobre las cuestiones políticas heredadas, incluyendo las subvenciones en materia agrícola. Las preguntas que se deben realizar los miembros es el tipo de cooperación que quieren llevar a cabo en la OMC y si están preparados para dejar atrás sus frustraciones y emprender un diálogo constructivo.