El Marco Económico del Indo-Pacífico para la Prosperidad: Un nuevo enfoque al compromiso comercial y económico

Inicialmente concebido en octubre de 2021, el Marco Económico del Indo-Pacífico para la Prosperidad (IPEF, por sus siglas en inglés) fue lanzado oficialmente por Estados Unidos en Tokio en mayo de 2022. Esta iniciativa, que es la contrapartida económica de los esfuerzos de Estados Unidos en materia de seguridad en la región, ofrece a este país la oportunidad de recuperar su influencia en una región de creciente importancia geoestratégica. A pesar del fuerte lanzamiento en mayo, que contó con una participación mayor de la esperada, ya hay señales preocupantes de que el entusiasmo por esta iniciativa pueda estar disminuyendo entre los socios, lo que pone en duda tanto la capacidad del marco para obtener concesiones de los socios, como la durabilidad de la iniciativa en general.

Descripción general del IPEF

El IPEF cuenta con otros 13 miembros fundadores: Australia, Brunei Darussalam, Corea del Sur, Filipinas, Fiyi, India, Indonesia, Japón, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur, Tailandia y Vietnam anunciaron su interés en el IPEF y se adhirieron al marco. Juntos, estos países representan más del 40% del PIB mundial. El IPEF se divide en cuatro pilares:

1. Economía conectada: cuestiones digitales, ambientales y laborales
2. Economía resiliente: cooperación y coordinación de las cadenas de suministro
3. Economía limpia: descarbonización y desarrollo de infraestructura
4. Economía justa: impuestos y lucha contra la corrupción

La Oficina del Representante Comercial de EE.UU. (USTR, por sus siglas en inglés) supervisará el primer pilar, mientras que el Departamento de Comercio de EE.UU. supervisará los demás. La administración Biden ha diseñado el IPEF como un acuerdo flexible y abierto, que permite que los países socios puedan unirse a cualquiera de los cuatro pilares sin tener que comprometerse con todos.

La administración Biden ha diseñado el IPEF como un acuerdo flexible y abierto, que permite que los países socios puedan unirse a cualquiera de los cuatro pilares sin tener que comprometerse con todos.

La administración Biden, y en particular la representante de USTR, Katherine Tai, se han manifestado sobre su nuevo enfoque en materia de política comercial. Al describir el IPEF, Tai señaló, “[d]ebemos repensar lo que puede ser la política comercial en el siglo XXI, y que la misma debe beneficiar a más personas. Durante décadas, la política comercial con frecuencia se ha reducido a un juego de suma cero que ha dejado atrás a muchos de nuestros trabajadores”.

Este nuevo enfoque al comercio mundial hasta ahora ha evitado la liberalización arancelaria, en gran parte por temor a una posible reacción de los grupos de interés laboral o ambiental, quienes se han opuesto abiertamente a acuerdos comerciales anteriores, como el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico. El IPEF, por lo tanto, no procura reducir los aranceles ni mejorar el acceso al mercado, lo cual implica que el marco no constituye un tratado de libre comercio tradicional.

Aún no está claro qué países firmarán qué pilares del acuerdo. Se desconoce si la India se unirá al pilar de comercio, por ejemplo.

Luego de la reunión ministerial inaugural en mayo de 2022, las partes se reunieron nuevamente de manera virtual a fines de julio para una segunda ministerial, que arrojó resultados tibios. A principios de agosto, aún no está claro qué países firmarán qué pilares del acuerdo. Se desconoce si la India se unirá al pilar de comercio, por ejemplo, y pese a que este país participó en el lanzamiento inicial, un ex secretario de comercio de la India afirmó que dicho país sólo participó como observador en la reunión ministerial del IPEF, lo cual posiblemente indique que la India quizás no prosiga en las negociaciones.

Conclusiones Ministeriales de Julio

La segunda reunión ministerial del IPEF fue celebrada virtualmente el 26 y 27 de julio, donde participaron los 14 miembros. El primer día se enfocó en el pilar de comercio y fue dirigido por la USTR, mientras que los debates del segundo día se centraron en los otros tres pilares del marco y fueron dirigidos por el Departamento de Comercio. Luego de la ministerial, sin embargo, las partes no lograron emitir una declaración conjunta. En cambio, la USTR y el Departamento de Comercio publicaron un resumen de la reunión, ofreciendo pocos detalles. Así, declararon que los “ministros mantuvieron debates positivos y constructivos y reafirmaron su objetivo colectivo de lograr un marco económico inclusivo y de alto nivel”, sin identificar, específicamente, cuáles eran estos objetivos o cómo se alcanzarían.

Supuestamente, un tema recurrente de la reunión ministerial de dos días fue la necesidad de establecer períodos de transición para cualquier compromiso vinculante. Posiblemente se trate de una señal preocupante de que los países ya se encuentran reacios a comprometerse con normas más estrictas y de que tienen dudas sobre el cumplimiento de estas normas, ya sea políticas o prácticas. Malasia, por ejemplo, fue un gran defensor de la necesidad de un período de transición y de gracia pero no fue el único entre las naciones asiáticas en realizar tal solicitud. Japón también apoyó la moción, destacando que resulta importante que la participación en el marco sea fácil y alcanzable para la gran diversidad de países.

Posiblemente se trate de una señal preocupante de que los países ya se encuentran reacios a comprometerse con normas más estrictas y de que tienen dudas sobre el cumplimiento de estas normas, ya sea políticas o prácticas.

La importancia de incluir al sector privado también fue destacada durante los días de reunión ministerial. El Gobierno de Corea del Sur celebró una reunión estratégica público-privada para coordinar los intereses sobre el IPEF y señaló que un objetivo de este país es la continua intervención de su sector industrial en los debates del mismo. Durante el primer día de la reunión ministerial, la Subsecretaria de Comercio Internacional de EE.UU., Marisa Lago, también remarcó la participación del sector privado de Estados Unidos, y su voluntad de invertir en otros países del IPEF, como un importante incentivo para la participación en el marco.

Se espera que los miembros del IPEF se reúnan nuevamente este mes. Para entonces, las partes interesadas y espectadores esperan contar con más detalles —incluyendo una posible declaración ministerial, así como mayor claridad sobre qué países formarán parte de qué pilares específicos del marco.

Percepción y Política del IPEF

Muchos miembros del IPEF han elogiado a Estados Unidos por acelerar su ambición en la región del Indo-Pacífico. Sin embargo, algunos participantes y partes interesadas del sector privado han criticado a la administración Biden por no negociar la liberalización arancelaria, lo cual efectivamente afecta la credibilidad del marco porque indica que Estados Unidos no está dispuesto a realizar concesiones significativas.

Tai ha señalado que los tipos arancelarios promedio de las importaciones de la región suelen ser bajos, aunque existen picos arancelarios de casi el 40% en productos importantes para la región, que incluyen la industria textil y del calzado de Vietnam. Estos picos arancelarios ponen de manifiesto que la administración tiene influencia en las negociaciones y podría buscar concesiones de los socios —por ejemplo, en iniciativas digitales— a cambio de una reducción de los aranceles aplicados por Estados Unidos. No obstante, la administración no parece estar interesada en utilizar esta influencia.

Los líderes del IPEF tienen la oportunidad de promover cambios de políticas consecuentes y duraderas a lo largo de una región de creciente importancia estratégica.

Otro elemento que ha restado credibilidad al IPEF en tanto arquitectura comercial duradera es la decisión de la administración Biden de conducir negociaciones y cerrar un trato sin el consentimiento del congreso. La decisión además indica que Estados Unidos no pretende realizar concesiones significativas en sí mismo y, en general, debilita la percepción sobre el acuerdo entre sus socios extranjeros.

Resultados Tangibles

Una investigación del CSIS, así como declaraciones públicas de los líderes regionales, han mostrado en repetidas ocasiones el deseo, tanto de las partes interesadas privadas como públicas, de que la administración arroje “resultados tangibles” sobre las negociaciones del IPEF. Sin embargo, aún resta observar qué tipo de resultados se obtendrán si Estados Unidos no está preparado para ofrecer concesiones a cambio de modificaciones en la política interna de los países extranjeros, especialmente en torno a las normas digitales y a los costosos esfuerzos de descabonización.

Existe un debate en curso sobre si Estados Unidos debería buscar un acuerdo digital separado que cuente como una “cosecha temprana” de las negociaciones, ya que varios países del IPEF han manifestado su interés de unirse a un esfuerzo que codificaría más formalmente las normas digitales de EE.UU. en toda la región. Sin la inclusión del acceso al mercado, es posible que el comercio digital sea una de las características más atractivas del pilar de comercio.

Por lo tanto, si la administración Biden desea alentar la participación en el pilar de comercio por fuera de los países desarrollados que comparten su mentalidad, entonces es probable que Estados Unidos tenga interés en mantener los componentes del comercio digital como parte integrante del pilar más amplio de comercio. En otras palabras, debido a que el comercio digital sigue siendo una de las principales áreas de influencia para los negociadores de EE.UU., continúa siendo muy poco probable que este país persiga una iniciativa rupturista.

En general, el IPEF es un marco ambicioso, cuyo lanzamiento superó las expectativas, no solo debido a su gran cantidad de socios fundadores sino también por la diversidad de los mismos. Mientras las partes forjan los detalles del acuerdo, los líderes del IPEF tienen la oportunidad de promover cambios de políticas consecuentes y duraderas a lo largo de una región de creciente importancia estratégica.

Próximos Pasos

Si bien el IPEF no tiene el objetivo explícito de contrarrestar la influencia china en la región, este marco ofrece a Estados Unidos la oportunidad de reafirmar su influencia en una región de fundamental importancia en materia económica y de seguridad. El IPEF brinda a Estados Unidos la oportunidad de proporcionar experiencia y asistencia técnica en áreas como la descarbonización industrial profunda, la resiliencia de las cadenas de suministro y las normas digitales. Pese a no ser tradicional, este acuerdo económico amplio y flexible podría ayudar a los países a alinear sus objetivos y a crear nuevas oportunidades de crecimiento a nivel nacional y en el extranjero.

A medida que los socios del IPEF buscan crear un programa de trabajo positivo y duradero, el peso recae sobre los países participantes para garantizar que el esfuerzo mantenga su impulso en un terreno diplomático. Como dice el viejo adagio diplomático, un espectador puede aprender mucho sobre el estado de las negociaciones viendo qué ministros se apuntan a la tercera ministerial.

En el caso del IPEF, las dos primeras ministeriales, así como una reunión paralela celebrada en París antes de la 12ª Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio en Ginebra, contaron con una participación entusiasta. Aún resta observar si todos los países —y sus ministros de alto rango— asistirán a futuras cumbres.

Emily Benson es becaria de la Cátedra Scholl de Negocios Internacionales en el Center for Strategic and International Studies (CSIS) de Washington. Grant Reynolds es pasante de la Cátedra Scholl de Negocios Internacionales en CSIS.