Los miembros de la OMC deben evitar las restricciones a la exportación de fertilizantes para contribuir a la seguridad alimentaria

Los Fertilizantes Son Fundamentales para Alimentar al Mundo

Nuestro suelo contiene cantidades limitadas de nutrientes como nitrógeno, fósforo y potasio. Estas cantidades resultan insuficientes para proporcionar a los cultivos todos los nutrientes que necesitan, sobre todo teniendo en cuenta la cantidad de alimentos que se precisan para alimentar a una creciente población mundial de 8.000 millones de personas.

Desde principios del siglo XX, hemos recurrido a los fertilizantes para subsanar esta falta de nutrientes y aumentar la productividad agrícola. El uso de fertilizantes —particularmente sintéticos— entraña grandes riesgos para el medio ambiente y la salud, y sin duda debemos replantearnos su uso y promover prácticas agrícolas sostenibles. No obstante, los fertilizantes contribuyen a alimentar entre el 30% y el 50% de la población mundial, según las estimaciones más conservadoras.

Por tanto, es preocupante que los agricultores hayan enfrentado hasta no hace tanto tiempo precios históricamente altos para este insumo agrícola, en parte debido al alto precio de la energía (el gas natural es un insumo clave para producir fertilizantes basados en nitrógeno) y a los costos de transporte. Aunque el descenso de los precios de la energía podría brindar cierto alivio a corto plazo y el suministro mundial de fertilizantes ha repuntado a principios de 2023, los riesgos persisten.

El Suministro de Fertilizantes está Altamente Concentrado y es Vulnerable a Shocks de Diversa Índole

A nivel mundial, un reducido número de países domina la producción y exportación de fertilizantes. Canadá, China, Estados Unidos y Rusia representaron más del 60% de la producción de fertilizantes del mundo entre 2017 y 2019, según la Asociación Internacional de la Industria de los Fertilizantes. En términos del comercio de fertilizantes, Bielorrusia, Canadá, Estados Unidos, Marruecos y Rusia representaron alrededor del 90% de las exportaciones mundiales de fertilizantes a base de potasio, mientras que China, Estados Unidos, Marruecos, Rusia y la Unión Europea representaron más del 75% de las exportaciones de fertilizantes a base de fósforo. La producción de fertilizantes a base de nitrógeno se encuentra menos concentrada, ya que muchos países ricos en este gas producen los suyos propios.

Dada la gran concentración de los mercados de fertilizantes, cualquier interrupción en el suministro en los principales países productores y exportadores pueden causar subidas de precios casi inmediatas.

Dada la gran concentración de los mercados de fertilizantes, cualquier interrupción en el suministro en los principales países productores y exportadores pueden causar subidas de precios casi inmediatas. La publicación Perspectiva a Mediano Plazo de los Fertilizantes de la Asociación Internacional de la Industria de Fertilizantes subraya que los países de América Latina, Asia Oriental (excepto China) y de Oceanía son particularmente vulnerables a los shocks en la importación de fertilizantes. Brasil y México, por ejemplo, importan hasta un 60% del fertilizante que emplean en sus cultivos. En África, los altos precios globales de los fertilizantes ponen a estos insumos fuera del alcance de los pequeños agricultores del continente, lo que redunda en una caída de la producción de los alimentos y exacerba la inseguridad alimentaria.

Las restricciones a la exportación impuestas por países productores y exportadores de este insumo agrícola también representan un riesgo para el suministro mundial de fertilizantes y su asequibilidad para los agricultores. En este orden de cosas, el Fondo Monetario Internacional ha destacado que la reducción del suministro actual y previsto de alimentos y fertilizantes desencadenó un aumento abrupto del precio de los alimentos a nivel mundial, generando escasez de alimentos en aquellos países que no han logrado asegurarse el suministro de dichos productos; ejerciendo aún más presión en los precios.

Dado el impacto potencialmente perjudicial de estas políticas comerciales en la asequibilidad de los fertilizantes y la seguridad alimentaria, especialmente en los países más pobres, la Organización Mundial del Comercio (OMC) tiene un importante papel a desempeñar en la regulación de estas políticas restrictivas del comercio. 

Los Miembros de la OMC No Deben Aplicar Restricciones a la Exportación de Fertilizantes

El ritmo de aplicación de nuevas restricciones a la exportación por parte de los miembros de la OMC ha aumentado durante los últimos cinco años. Desde el estallido de la guerra en Ucrania y hasta febrero de 2023, 29 miembros y 6 observadores aplicaron 96 restricciones a la exportación de productos agropecuarios esenciales —8 de las cuales estaban dirigidas a exportaciones de fertilizantes. Una disminución del suministro mundial de fertilizantes, combinada con un aumento de los precios, implica que los agricultores probablemente usen menos fertilizantes; lo cual podría repercutir en el rendimiento de los cultivos en 2023. Esto ha contribuido aún más a generar escasez, volatilidad de precios e incertidumbre.

Frente a este panorama, ¿qué podrían hacer los miembros de la OMC para facilitar el comercio de fertilizantes?

En primer lugar, deberían abstenerse de imponer medidas restrictivas al comercio de fertilizantes en línea con lo estipulado en la Decisión sobre Seguridad Alimentaria de la CM12 de la OMC. Este es un mensaje que también oyeron de la Directora General de la OMC cuando ésta instó a los líderes del G20 a reducir o eliminar dichas restricciones a la exportación durante la Cumbre del G20 en Bali en noviembre de 2022.

Así y todo, es probable que los miembros de la OMC sigan empleando restricciones a la exportación cuando lo juzguen necesario para garantizar la disponibilidad de fertilizantes fronteras adentro. En estos casos, cualquier medida de emergencia adoptada para abordar las preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria deberá ser notificada y aplicada de conformidad con las normas de la OMC, tal como lo consigna la Decisión sobre Seguridad Alimentaria de la CM12 en el marco de la OMC.

A este respecto, notificar las restricciones a la exportación de manera oportuna y detallada podría mejorar la comprensión por parte de los miembros del diseño y finalidad de estas medidas restrictivas del comercio. Ello también podría otorgarles más tiempo para reaccionar y sopesar distintas respuestas tales como encontrar proveedores alternativos (siempre que ello sea posible) o poner en marcha medidas de emergencia.

Pese a la importancia de notificar lo más pronto que sea posible las restricciones a la exportación de fertilizantes, un Informe Conjunto de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura y de la OMC de finales de 2022 ha puesto de relieve que apenas la mitad de dichas restricciones se habían notificado a la OMC.

Pese a la importancia de notificar lo más pronto que sea posible las restricciones a la exportación de fertilizantes, un Informe Conjunto de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y de la OMC de finales de 2022 ha puesto de relieve que apenas la mitad de dichas restricciones se habían notificado a la OMC. Esta incertidumbre en torno a la disponibilidad de fertilizantes podría agravar la volatilidad de los precios asociada con la utilización de restricciones, impuestos, cuotas y prohibiciones a la exportación.

En este sentido, los miembros de la OMC deben garantizar que se notifiquen todas sus restricciones a la exportación de fertilizantes en conformidad con la Decisión sobre el Procedimiento de Notificación de Restricciones Cuantitativas de 2012 (comúnmente conocida como la Decisión QR). Esto significa que deberán proporcionar la siguiente información al Comité de la Acceso a los Mercados de la OMC: una descripción general de la restricción a la exportación; el tipo de restricción; la línea arancelaria; una descripción detallada de (de los) producto(s) en cuestión; la justificación de la restricción en el marco de la OMC; su base jurídica a nivel nacional e información relativa a la administración de la restricción o modificación de una restricción (si ésta ya fuera notificada con anterioridad). 

Aunque no especificada en la Decisión QR, una traducción de cortesía de la legislación o regulación nacional pertinente (con enlaces a sitios web oficiales de Gobierno) a cualquiera de los tres idiomas oficiales de la OMC (inglés, francés o castellano) también podría facilitar una comprensión rápida del diseño y finalidad de las medidas restrictivas del comercio por parte de otros miembros de la OMC.

Por último, los miembros podrían asumir el compromiso de consultarse mutuamente y notificar cualquier restricción a la exportación de fertilizantes que planeen poner en marcha previo a su aplicación. Un compromiso de tal tipo podría realizarse de conformidad con el Proyecto de Entendimiento Relativo al Uso de Medidas de Control de las Exportaciones de 1978 (en adelante, el Proyecto de Entendimiento de 1978), el cual contiene directrices sobre cómo abordar incertidumbres provocadas por las restricciones a la exportación. Estas directrices hablan de consultar “con prontitud” a otras partes contratantes del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) que puedan verse afectadas por estas medidas “normalmente dentro de un plazo de 30 días a partir de la solicitud” (pág. 2) y de notificarlas “en la mayor medida y con la mayor antelación posibles” (págs. 1–2).

Los miembros podrían asumir el compromiso de consultarse mutuamente y notificar cualquier restricción a la exportación de fertilizantes que planeen poner en marcha previo a su aplicación.

Algunas de estas directrices ya fueron de algún modo consagradas, años más tarde, en el Artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, que establece requisitos de consulta y notificación previa para la introducción de restricciones a la exportación de productos agropecuarios. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que los fertilizantes no son considerados productos agropecuarios en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura. Ello podría solucionarse a través de una cláusula de “mejores intenciones” que invite a los miembros de la OMC a aplicar sobre las restricciones a la exportación de fertilizantes bajo el GATT los mismos principios de consulta y notificación previa que ya operan sobre los productos agrícolas bajo el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Si bien no vinculante, un compromiso de esta naturaleza podría ejercer suficiente presión entre los miembros de la OMC para que realicen consultas con otros miembros que puedan verse afectados por estas restricciones a la exportación de fertilizantes, como así también notificarlas con la mayor antelación posible. 

Cabe destacar que el Proyecto de Entendimiento de 1978 también incluye otras directrices que podrían ayudar a los miembros de la OMC a redactar cláusulas de “mejores intenciones” en ausencia de disciplinas claras sobre restricciones a la exportación en OMC. El Proyecto de Entendimiento habla de “suministr[ar] información que establezca que la escasez del producto en cuestión es ‘crítica’, que los productos son ‘esenciales’ y que la medida será aplicada sólo ‘temporalmente” (pág. 3). Si bien el suministro de dicha información (previa solicitud) difícilmente resuelva la falta de claridad en torno al significado de los términos “escasez crítica”, “esencial” y “temporaria” bajo el Artículo XI del GATT de 1994, esto podría aportar mayor transparencia sobre el diseño y la finalidad de las restricciones a la exportación de fertilizantes que los miembros de la OMC impongan a futuro.

Dicho esto, facilitar el comercio de fertilizantes requerirá un esfuerzo conjunto de un grupo más amplio de miembros —y no solo de aquellos que son grandes productores y exportadores. Los países importadores de fertilizantes también deben contribuir a la facilitación del comercio de este insumo agrícola.

Un área en la que los grandes países importadores cuentan con cierto margen para facilitar el comercio de fertilizantes es el de las medidas en frontera (por ejemplo, los aranceles de importación). El informe conjunto de la FAO/OMC señala que, si bien el arancel de nación más favorecida promedio aplicado a todas las categorías de fertilizantes en 2021 fue del 1,9%, algunos miembros de la OMC aplican aranceles que van del 7,5% a casi el 10% (China 9,6%, Zimbabue 7,7%, Kazajstán 7,5% e India 7,5%). Reducir o eliminar estos aranceles podría mejorar tanto el acceso a los fertilizantes como su asequibilidad, sin necesidad de iniciar complejas negociaciones en torno al arancel consolidado de la OMC para los fertilizantes. 

En resumidas cuentas, la mejora de la transparencia de los procedimientos de notificación de las restricciones a la exportación de fertilizantes podría formar parte de un paquete más amplio sobre seguridad alimentaria en la 13ª Conferencia Ministerial de la OMC. Esto también podría lograrse actualizando la Decisión QR, al margen de una conferencia ministerial. Aunque no resolverá los problemas ligados a la imposición de futuras restricciones a la exportación de fertilizantes, un planteamiento del tal tipo podría señalizar la importancia que los miembros de la OMC conceden a facilitar el comercio de fertilizantes para contribuir a la seguridad alimentaria.