Promoviendo la Cooperación entre Agricultura Sostenible y Comercio en la OMC

Cada vez más se reconoce la necesidad de debatir sobre cuestiones de agricultura y comercio para abordar los desafíos de la sostenibilidad. Los Gobiernos cuentan con una amplia gama de opciones para aprovechar las políticas comerciales con el fin de promover la producción y el comercio sostenible y desalentar las prácticas no sostenibles. Si bien muchas de estas opciones pueden aplicarse unilateralmente, el desarrollo de soluciones eficaces para abordar los desafíos ambientales transfronterizos requerirá enfoques multilaterales. Este artículo explora nuevas ventanas de oportunidad para avanzar en la cooperación sobre esta área en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

La agricultura basada en la tierra proporciona la mayor parte del suministro mundial de alimentos y representa una fuente crucial de materia prima, combustible y medios de vida para cientos de millones de agricultores a pequeña escala. Sin embargo, este sector no está pudiendo ofrecer seguridad alimentaria y nutricional para todos. Tras un progreso significativo en la disminución de la inseguridad alimentaria, el número de personas afectadas por el hambre en el mundo aumentó hasta alcanzar los 828 millones en 2021 —lo que supone un incremento de 150 millones desde el estallido de la pandemia de la COVID-19. Mientras tanto, la agricultura contribuye directa o indirectamente a la degradación ambiental, la deforestación, la contaminación del suelo y la pérdida de biodiversidad. Según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, también representa casi una cuarta parte de las emisiones mundiales si se tienen en cuenta la agricultura, la silvicultura y otros usos de la tierra. 

En los próximos años, el principal desafío será proporcionar alimentos saludables y nutritivos a 9.000 millones de personas de aquí al 2050, respondiendo al mismo tiempo a la rápida evolución de la dieta de una clase media cada vez más numerosa en las zonas urbanas. Para alcanzar este objetivo será necesario mejorar la productividad, el acceso, la disponibilidad y la estabilidad del suministro de alimentos mientras se protegen ecosistemas frágiles, se restaura la biodiversidad, se aumenta la productividad del suelo y se reducen las emisiones de gases de efecto invernadero.  

Comercio y Agricultura Sostenible: Una relación multidimensional

El comercio internacional y las políticas de comercio juegan un papel complejo en esta ecuación. A falta de regulaciones eficaces, el comercio puede exacerbar los retos ambientales asociados con la producción de alimentos. Por otro lado, dado que alrededor del 80% de la población mundial vive en países que son importadores netos de alimentos y que dependen de las importaciones para satisfacer al menos algunas necesidades nutricionales, el comercio debe desempeñar un papel clave para satisfacer las necesidades calóricas y una dieta balanceada de macro y micronutrientes. También es esencial para compensar los déficits de producción provocados por el clima, así como por la escasez del agua o la desertificación. Pese a esto, los mercados agrícolas siguen siendo particularmente reducidos, ya que la proporción de la producción comercializada internacionalmente apenas alcanza el 23% en promedio e incluso menos en el caso de los alimentos básicos esenciales, como el arroz o el maíz. Como resultado, un número cada vez mayor de países depende de unos pocos exportadores para satisfacer sus necesidades nutricionales —lo que los torna altamente vulnerables a las interrupciones en la cadena de suministro y a la volatilidad de los precios, como ilustra la suba de precios desde 2006 a 2008 y, más recientemente, la crisis del precio de los alimentos y la energía asociada con la guerra en Ucrania. Estas interdependencias destacan la importancia de un sistema de comercio multilateral abierto y justo que incentive la producción y los patrones de consumo sostenibles y apoye sistemas alimentarios resilientes.

El comercio debe desempeñar un papel clave para satisfacer las necesidades calóricas y una dieta balanceada de macro y micronutrientes.

La necesidad de garantizar que las políticas comerciales favorezcan de forma proactiva la agricultura sostenible se ha reafirmado al más alto nivel político a través de la Declaración de los Líderes sobre los Bosques y la Tierra firmada por 141 países en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático en Glasgow, o en el marco del Diálogo sobre Bosques, Agricultura y el Comercio de Productos Básicos que recibió el apoyo de los principales exportadores e importadores mundiales de productos básicos agrícolas. Los países también están adoptando una serie de medidas, tal como ilustra el nuevo requisito obligatorio de diligencia debida de la Unión Europea sobre cadenas de suministro libres de deforestación. Por último, numerosas iniciativas del sector privado y de organizaciones internacionales están trabajando para mejorar la sostenibilidad de las cadenas de suministro mundiales, por ejemplo, por medio de estándares voluntarios y requisitos de trazabilidad y transparencia.

¿Cómo Puede Contribuir la Política Comercial a la Agricultura Sostenible?

A nivel nacional, los Gobiernos tienen a disposición una serie de herramientas de política relacionadas con el comercio para promover prácticas agrícolas o métodos de producción ambientalmente sostenibles. Estas herramientas pueden, o bien alentar la producción y el comercio agrícola sostenible, o desalentar las prácticas no sostenibles. Estas medidas pueden adoptar la forma de 

1. Medidas en frontera, tales como aranceles destinados principalmente a las importaciones 
2. Incentivos económicos, tales como subvenciones dirigidas principalmente a los productores nacionales 
3. Medidas regulatorias de carácter voluntario u obligatorio destinadas tanto a los productores como a las importaciones nacionales 
4. Medidas de apoyo internacional que promuevan la producción y el comercio sostenibles en terceros países, por ejemplo, mediante asistencia técnica o la transferencia de tecnología. 

Véase la Tabla 1. Herramientas de Comercio y Políticas Comerciales para Promovoer la Agricultura Sostenible en el resumen de políticas del Foro de Comercio, Medio Ambiente y ODS (TESS): Trade and Sustainability in the Agricultural Sector: Options for Multilateral Trade Cooperation (solamente en inglés).

En una economía globalizada dominada por cadenas de suministro altamente integradas, abordar los desafíos transfronterizos requiere enfoques coherentes de políticas entre jurisdicciones.

Podría decirse que las medidas aquí destacadas se pueden aplicar en su mayoría unilateralmente. Sin embargo, su eficacia se aumentaría considerablemente si fueran aplicadas de manera colectiva y coherente entre una amplia gama de países. Esto ocurre especialmente con las medidas destinadas a eliminar incentivos perversos (tales como las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente) o promover el comercio de productos preferibles en términos ambientales. Del mismo modo, garantizar que las regulaciones y las normas ambientales se apliquen de forma tal que garanticen la interoperabilidad entre las diferentes jurisdicciones (por ej., mediante equivalencia o reconocimiento mutuo) y minimicen las fricciones comerciales, requiere la cooperación internacional. Más ampliamente, en una economía globalizada dominada por cadenas de suministro altamente integradas, abordar los desafíos transfronterizos requiere enfoques coherentes de políticas entre jurisdicciones. 

¿Qué Papel Puede Desempeñar la OMC?

Los debates en la OMC brindan una vía fundamental para la cooperación multilateral, y varios miembros han destacado la necesidad de abordar las cuestiones relativas a la sostenibilidad. Sin embargo, desde el acuerdo de Nairobi de 2015 para eliminar las subvenciones a la exportación, las negociaciones siguen estancadas y dos conferencias ministeriales consecutivas de la OMC no han podido brindar orientación sobre los pasos a seguir. No obstante, en la 12ª Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en junio de 2022, los miembros emitieron una histórica Declaración sobre la Respuesta de Emergencia a la Inseguridad Alimentaria frente a las perturbaciones comerciales y a la volatilidad excesiva producto de la pandemia y el conflicto en Ucrania. La declaración solicita un programa de trabajo en el marco del Comité de Agricultura para considerar las necesidades de los países menos adelantados y de los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (NFIDC, por sus siglas en inglés) y para analizar cómo aumentar la resiliencia en respuesta a la inestabilidad alimentaria aguda.

Los Debates Estructurados sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental lanzados en noviembre de 2020 en la OMC ofrecen una nueva vía para promover el debate sobre la agricultura y el comercio sostenible.

Por último, los Debates Estructurados sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental lanzados en noviembre de 2020 en la OMC ofrecen una nueva vía para promover el debate sobre la agricultura y el comercio sostenible. Su línea de trabajo sobre subvenciones, en particular, ha identificado la agricultura y las medidas de apoyo perjudiciales para el medio ambiente como un área clave para dirigir la atención en 2023. Más generalmente, esta iniciativa brinda un espacio para abordar una amplia variedad de cuestiones relacionadas con la agricultura, tal como lo refleja la declaración ministerial donde se hace un llamado a promover las cadenas de suministro sostenibles y abordar los desafíos y oportunidades que surgen del uso de las normas de sostenibilidad y las medidas relacionadas —especialmente para los países en desarrollo.

Tres Ventanas de Oportunidad

A medida que nos dirigimos hacia la 13ª Conferencia Ministerial de la OMC, estos avances abren tres ventanas de oportunidad para abordar las cuestiones de sostenibilidad en la agricultura. Los debates sobre estas áreas deberían complementar, y no sustituir, las conversaciones en curso en el marco de la sesión especial del Comité de Agricultura, que en su mayoría abordan la dimensión relativa a la distorsión del comercio y la seguridad alimentaria en las políticas agropecuarias. Una primera vía gira en torno a las repercusiones ambientales de las subvenciones agrícolas. Un reto importante en este ámbito será definir qué constituye una subvención perjudicial para el medio ambiente, teniendo en cuenta la naturaleza altamente específica del contexto de las medidas de apoyo y el equilibrio que debe alcanzarse entre los diferentes objetivos de política. Para lograr esto, los miembros deberán mirar más allá de las actuales categorías o compartimentos de subvenciones. Basándose en las lecciones aprendidas de las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca, un enfoque prometedor podría involucrar identificar un conjunto de prácticas inequívocamente perjudiciales para el medio ambiente y dar prioridad a la acción sobre cualquier otra forma de subvenciones que las apoye. En última instancia, esto podría adoptar la forma de una lista negativa que contenga las prácticas agrícolas claramente no sostenibles (por ej., las subvenciones a la labranza mecánica o a los insumos que contienen químicos peligrosos o prohibidos). Esto contribuiría directamente al objetivo 18 del Marco Mundial de la Biodiversidad, que apela a reducir las subvenciones en al menos USD 500.000 millones al año de aquí al 2030, comenzando por los incentivos más perjudiciales.

Un reto importante en este ámbito será definir qué constituye una subvención perjudicial para el medio ambiente, teniendo en cuenta la naturaleza altamente específica del contexto de las medidas de apoyo y el equilibrio que debe alcanzarse entre los diferentes objetivos de política.

Otra serie de cuestiones se relaciona con los requisitos de sostenibilidad, incluidas las normas voluntarias de sostenibilidad, las regulaciones y los procedimientos de evaluación de conformidad. Se han planteado preocupaciones en esta área con respecto a las iniciativas unilaterales, tales como los requisitos de diligencia debida propuestos por la Unión Europea y el Reino Unido sobre las cadenas de suministro libres de deforestación y los costos de cumplimiento que esto implicaría para los exportadores de los países en desarrollo. Aquí, es posible que los miembros deseen explorar una serie de enfoques relacionados con el comercio para promover cadenas de suministro sostenibles, incluso mediante incentivos positivos bajo la forma de un mayor acceso al mercado para los bienes producidos de forma sostenible. También hay margen para debatir cómo pueden aprovecharse las normas voluntarias para demostrar el cumplimiento respecto de diferentes regulaciones gubernamentales. Esto aportaría flexibilidad y diversos medios para que los productores cumplan con los requisitos obligatorios de sostenibilidad y contribuiría en gran medida a reducir los costos de cumplimiento al tiempo que se fomenta el reconocimiento o las equivalencias mutuas. 

Por último, los debates en el marco del nuevo programa sobre seguridad alimentaria ofrecen una oportunidad única para observar cómo el sistema multilateral de comercio puede apoyar la resiliencia de los países menos adelantados y de los NFIDC a la hora de responder a la aguda inseguridad alimentaria y las crisis externas. Las actuales disciplinas de la OMC fueron diseñadas en un momento en que los mercados agrícolas se caracterizaban por excedentes de producción y el descenso de los precios a largo plazo. Actualmente, los principales retos se relacionan con las interrupciones en las cadenas de suministro, elevados precios, volatilidad excesiva y escasez de recursos. Parte del debate consiste, por lo tanto, en replantearse determinadas reglas o al menos complementarlas para garantizar que los países importadores puedan basarse eficazmente en los mercados internacionales en tiempos de crisis, pero también para crear sistemas agropecuarios más resilientes frente a las crisis externas, incluido el cambio climático. Las cuestiones pertinentes en este ámbito incluyen disciplinas sobre las restricciones a la exportación impuestas por los países exportadores netos de alimentos, las políticas de existencias públicas para garantizar la accesibilidad y disponibilidad de alimentos, las políticas de ayuda y los mecanismos de financiación para garantizar el flujo normal de importaciones de alimentos. También deberían abordar las necesidades de asistencia técnica fundamental para construir cadenas de suministro regionales y nacionales e infraestructura asociada, aumentar la productividad agropecuaria y construir sistemas alimentarios resilientes al clima, incluso a través de nuevas tecnologías.

El nuevo programa sobre seguridad alimentaria ofrecen una oportunidad única para observar cómo el sistema multilateral de comercio puede apoyar la resiliencia de los países menos adelantados y de los NFIDC a la hora de responder a la aguda inseguridad alimentaria y las crisis externas.

Dependiendo de la voluntad política de los miembros, los debates en estas áreas podrían producir nuevas disciplinas bajo la forma de prohibiciones a las subvenciones, compromisos vinculantes o mayores requisitos de transparencia. Sin embargo, los miembros deberían estar abiertos a explorar otros tipos de resultados que van desde instrumentos de soft law, como directrices que promuevan buenas prácticas, hasta compromisos unilaterales o voluntarios. Tal como se señaló anteriormente, estos debates no deberían desviar la atención de las negociaciones en curso sobre la agricultura. También deberían complementarlos y ayudar a catalizar los debates sobre cómo el comercio y las políticas comerciales pueden contribuir a un enfoque más integrado para fomentar la sostenibilidad de los sistemas alimentarios y agropecuarios —un tema que probablemente cobrará impulso en los próximos años. 
 

Christophe Bellmann es Jefe de Análisis de Políticas y Estrategia del Foro de Comercio, Medio Ambiente y ODS.