Negociaciones sobre Agricultura en la CM13 de la Organización Mundial del Comercio

Seguridad Alimentaria y Países Menos Adelantados

Casi todos los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) identifican la seguridad alimentaria como el foco central de lo que serán los resultados de la Decimotercera Conferencia Ministerial de la OMC (CM13). Sin embargo, tienen diferentes opiniones sobre cómo lograr este resultado. Para algunos, los elementos fundamentales se relacionan con la constitución de existencias públicas y el mecanismo de salvaguardia especial, la ayuda interna y el algodón. Otros prefieren centrarse en la mejora de las disciplinas relativas a la transparencia y a las restricciones a la exportación. Y otros creen que el acceso al mercado de productos agrícolas puede promover la seguridad alimentaria y aumentar la disponibilidad y asequibilidad de los alimentos.

Sin embargo, los miembros de la OMC parecen estar de acuerdo en una cosa: obtener un resultado en materia de seguridad alimentaria debería beneficiar a los países menos adelantados (PMA). La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) informó el año pasado que 265 millones de personas de PMA sufrieron inseguridad alimentaria entre 2020 y 2022. A principios de 2022, el porcentaje de calorías importadas afectadas por las restricciones a la exportación fue mayor para los PMA que para cualquier otro grupo de países (desarrollados, en desarrollo).

En este contexto, un primer resultado sobre la seguridad alimentaria que beneficie a los PMA podría configurarse como una exención de las prohibiciones o restricciones a la exportación (en adelante, la exención de los PMA) que garantizaría que los miembros de la OMC no impongan prohibiciones o restricciones a la exportación cuando los PMA compren alimentos para el consumo interno. Esta exención podría basarse en una propuesta presentada por el Grupo de PMA en octubre de 2023, que también insta a una extensión de la exención de las prohibiciones o restricciones a la exportación para las importaciones de alimentos por parte de los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.

Aunque heterogéneo como grupo, muchos PMA son importadores netos de productos alimenticios. Dado que los PMA se encuentran altamente expuestos a las restricciones sobre los alimentos (así como a similares medidas restrictivas del comercio de fertilizantes), los miembros de la OMC están considerando eximir a los PMA de las restricciones a la exportación de productos alimenticios. Esto es algo que India ya está haciendo de forma ad hoc con países específicos, cuatro de ellos PMA. Tras imponer una prohibición a la exportación de arroz no basmati en julio de 2023, India introdujo una exención a su prohibición de las exportaciones y permitió la exportación de arroz no basmati a siete países: Nepal, Camerún, Costa de Marfil, Guinea, Malasia, las Filipinas y Seychelles. Unos meses más tarde, en diciembre de 2023, cinco países quedaron también exentos de esta prohibición a la exportación: las islas Comoras, Madagascar, Guinea Ecuatorial, Egipto y Kenia.

Una exención seguramente ofrecería ventajas para los PMA. Si bien la exención del Programa Mundial de Alimentos respecto de las prohibiciones o restricciones a la exportación, acordada en la Duodécima Conferencia Ministerial (CM12), resulta de utilidad para fines humanitarios, no cubre la mayoría de las importaciones de alimentos por parte de los PMA que no revisten fines humanitarios. El porcentaje de calorías importadas por los PMA afectado por las restricciones a la importación fue de 29,6% durante la recesión de 2008, 18,2% durante la pandemia de la COVID-19 y 26,3% en los primeros meses de la guerra en Ucrania.

Una exención permitiría a los PMA comprar alimentos a los miembros de la OMC que han restringido sus exportaciones de productos alimenticios a todos los demás países y ayudaría a proteger a los PMA de la suba mundial de los precios de los alimentos que resulten de la aplicación de restricciones a la exportación por parte de los principales países productores. Esto se debe a que los PMA podrían seguir importando los productos restringidos del país productor, en teoría, a los precios más bajos que prevalecen en el mercado de dicho país. Ya que los PMA representan una pequeña parte de la importación mundial de alimentos, el impacto de una exención sobre los precios en el país productor que aplica restricciones a la exportación debería ser mínimo.

Si bien una exención podría ayudar a que los PMA sigan importando alimentos, esto no eliminará el reto que enfrentan los consumidores más pobres de los PMA a la hora de acceder estos alimentos.

Sin embargo, si bien una exención podría ayudar a que los PMA sigan importando alimentos, garantizando así su disponibilidad en los PMA, esto no eliminará el reto que enfrentan los consumidores más pobres de los PMA a la hora de acceder estos alimentos. De hecho, el reto que implica el acceso a dichos alimentos ha sido la mayor causa de la creciente inseguridad alimentaria de estos últimos tiempos. Para superar este desafío, los miembros de la OMC tienen la opción de apoyar mecanismos tales como la Propuesta de la FAO relativa a un Servicio mundial de financiación de las importaciones de alimentos (SFIA).

Es preciso destacar que los PMA no siempre son los más expuestos a las restricciones a la exportación agrícola. Los pequeños estados insulares en desarrollo están al menos igual de expuestos a los efectos de las medidas restrictivas del comercio, lo cual puede requerir ampliar el alcance de esta exención y no limitarla únicamente a los PMA. Los miembros de la OMC también deberían reflexionar sobre cómo evitar la reexportación de alimentos originalmente destinados a los PMA para su consumo interno exclusivamente. Esto podría involucrar establecer mecanismos de transparencia, antielusión y trazabilidad para garantizar que los alimentos importados sean efectivamente consumidos en los PMA (y no reexportados).

Ayuda Interna y Constitución de Existencias Públicas

Aunque alcanzar resultados específicos sobre la seguridad alimentaria, como la exención de los PMA, es en efecto una posibilidad, la conclusión exitosa de la CM13 probablemente se vincule más al progreso en las siete cuestiones bajo negociación de la agenda sobre agricultura, más notablemente la ayuda interna y la constitución de existencias públicas.

La conclusión exitosa de la CM13 probablemente se vincule más al progreso en las siete cuestiones bajo negociación de la agenda sobre agricultura, más notablemente la ayuda interna y la constitución de existencias públicas.

Los miembros de la OMC difieren mucho sobre su forma de entender el concepto de ayuda interna —especialmente en relación con la constitución de existencias públicas. Para muchos países en desarrollo, como India y China y los bloques de negociación, como el G33 y el Grupo Africano, la constitución de existencias públicas constituye un tema independiente que debería ser abordado por sus propios méritos (y no como parte de debates más amplios sobre cómo limitar y reducir la ayuda interna que distorsiona el comercio). Para ellos, cualquier solución permanente sobre la constitución de existencias públicas, incluida la forma de calcular la ayuda a los precios de mercado y la negociación de la cobertura del producto/país para los nuevos programas de existencias públicas, debe abordarse al margen de las negociaciones en curso sobre las nuevas modalidades para reducir la ayuda interna que distorsiona el comercio.

Por otro lado, el Grupo Cairns, una coalición de países en desarrollo y desarrollados que favorece la liberalización del comercio agrícola, así como también Estados Unidos, la Unión Europea y los principales actores de las negociaciones sobre agricultura en la OMC, consideran en gran medida que la constitución de existencias públicas a precios administrados debería ser tratada como cualquier otra forma de ayuda interna que distorsiona el comercio (la constitución de existencias públicas a precios de mercado ya está prevista en el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC). En otras palabras, si bien estos miembros reconocen que existe un mandato de negociar la constitución de existencias públicas por sus propios méritos, creen que debería negociarse como parte de las modalidades para limitar y reducir todas las formas de ayuda interna que distorsionan el comercio, incluyendo aquellas otorgadas en virtud de los programas de constitución de existencias públicas.

Aun cuando los miembros lleguen a un acuerdo sobre cómo tratar la ayuda interna y la constitución de existencias públicas, deberán seguir trabajando en una solución para reducir la ayuda interna que distorsione el comercio. Generalmente hablando, el Grupo Cairns favorece un enfoque holístico para reducir la ayuda interna otorgada bajo las categorías de subvenciones en los denominados compartimentos “ámbar”, “azul” y “de desarrollo” del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC (los últimos dos no imponen limitaciones a las subvenciones que pueden conceder los miembros). Muchos países en desarrollo se oponen a este enfoque. No concuerdan con la idea de limitar las subvenciones que pueden otorgar bajo el compartimento de desarrollo, que concierne las subvenciones a la inversión y a los insumos generalmente disponibles para los productores de bajos ingresos y de escasos recursos de los países en desarrollo.

Tratamiento de la Ayuda Interna que Distorsiona el Comercio

Los miembros de la OMC tienen diferentes prioridades cuando se trata de reducir la ayuda interna que distorsiona el comercio. Para muchos países en desarrollo, incluyendo a India, China y los del Grupo Africano, la prioridad debería ser eliminar la medida agregada de los derechos a la ayuda que un grupo de miembros de la OMC puede otorgar más allá de las subvenciones de minimis que se les permite a otros miembros. Argumentan que estos derechos adicionales permiten a 32 miembros de la OMC (casi la mitad de ellos países desarrollados, contándose a la UE como uno) proporcionar considerable ayuda que distorsiona el comercio en comparación con el valor total de la producción agrícola y concentrar las subvenciones en unos pocos productos.

Otros, incluyendo al Grupo Africano y Pakistán, así como al grupo C4 de países productores de algodón de África Occidental y Central, también desean poner fin a las subvenciones bajo el compartimento verde, incluidas aquellas concedidas a los productores de algodón. Más específicamente, estos miembros de la OMC están apuntando a las subvenciones otorgadas bajo los párrafos 5 a 13 del compartimento verde, las cuales señalan que distorsionan el comercio mundial y a menudo perjudican a los productores de países en desarrollo. Por otro lado, algunos miembros alegan que la categoría de subvenciones del compartimento verde debería permanecer como está bajo el acuerdo, pero que eventualmente debería ser ampliada para abordar mejor el cambio climático, la biodiversidad y otros retos relativos a la sostenibilidad.

Con respecto a la constitución de existencias públicas, un grupo de países en desarrollo miembros de la OMC desea actualizar el método de cálculo de la ayuda a los precios del mercado en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura. Estos países argumentan que deberían actualizarse la metodología para calcular la ayuda interna que distorsiona el comercio, que fueron diseñadas durante la Ronda de Uruguay cuando los precios de los alimentos eran significativamente más bajos. Señalan que la metodología actual para calcular la ayuda a los precios del mercado, que se basa en un precio de referencia exterior fijo desde 1986 a 1988, les dificulta el apoyo a sus productores. Si bien otros miembros reconocen que actualizar esta metodología para calcular la ayuda a los precios del mercado puede ser razonable desde un punto de vista técnico, temen que hacerlo pueda facilitar que los miembros de la OMC concedan grandes cantidades de ayuda que distorsiona el comercio.

¿Qué Sucederá Si No Hay Acuerdo?

La CM12 brinda un buen ejemplo de lo que puede suceder en la CM13 si los miembros de la OMC no zanjan sus diferencias: una declaración no vinculante sobre seguridad alimentaria sin compromisos específicos. Alternativas similares podrían incluir programas o marcos de trabajo que insten a los miembros a negociar modalidades de ayuda interna y acceso al mercado para la próxima conferencia ministerial, e infundir nuevas energías a las negociaciones sobre cuestiones que ya poseen mandatos ministeriales, como la constitución de existencias públicas, el mecanismo de salvaguardia especial o el algodón.

Aunque las declaraciones de buena voluntad tienen cierto valor, la experiencia demuestra que estas declaraciones no siempre crean incentivos suficientes para cambios positivos de comportamiento. Por ejemplo, después de que la Declaración sobre seguridad alimentaria de la CM12 “reafirm[ara] la importancia de no imponer prohibiciones o restricciones a la exportación”, los miembros de la OMC siguieron prohibiendo y restringiendo las exportaciones. Un informe reciente de la OMC sobre la evolución de las medidas comerciales concluyó que a mediados de octubre de 2023 seguían en vigor a nivel mundial 75 restricciones a la exportación de alimentos, piensos y abonos. El informe subraya que el ritmo de aplicación de nuevas restricciones a la exportación por los miembros de la OMC ha aumentado considerablemente desde 2020, primero en el contexto de la pandemia y posteriormente con la guerra en Ucrania.

Una CM13 exitosa comprendería la adopción de compromisos, normas y disciplinas vinculantes para regular mejor el comercio de productos alimenticios y agrícolas.

Una CM13 exitosa comprendería la adopción de compromisos, normas y disciplinas vinculantes para regular mejor el comercio de productos alimenticios y agrícolas. Para la ayuda interna y el acceso al mercado, esto implica acordar modalidades para reducir la ayuda interna que distorsiona el comercio (incluidas las subvenciones al algodón) y un mejor acceso al mercado de productos agrícolas, tal como lo estipula el Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura. Para la constitución de existencias públicas, esto significa encontrar una solución permanente para los países en desarrollo en concordancia con los anteriores mandatos ministeriales. Algo similar podría decirse del mecanismo de salvaguardia especial y el algodón. Para las restricciones a la exportación, esto implica promover la transparencia y discutir formas de mejorar las disciplinas actuales.

Un punto de partida para la CM13, podría ser acordar sobre excepciones o exenciones de las prohibiciones o restricciones a la exportación para los PMA, los pequeños estados insulares y cualquier otro grupo de miembros de la OMC que se vean particularmente afectados por las restricciones a la exportación de productos agrícolas durante la crisis alimentaria. Lo demás dependerá de cómo los miembros resuelvan el punto muerto en el que se encuentra la ayuda interna y la constitución de existencias públicas.