El Camino hacia un Tratado sobre la Contaminación (Marina) Producida por Plásticos

En marzo de 2022, los miembros universales de la Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEA, por sus siglas en inglés) adoptaron la Resolución 5/14 para acabar con la contaminación por plásticos mediante un instrumento internacional jurídicamente vinculante. Se trata de la culminación de años de trabajo de la sociedad civil y de grupos de derechos, reforzado por una creciente presión del público para que se tomen acciones contra la contaminación por plásticos. La resolución establece un Comité Intergubernamental de Negociación (INC, por sus siglas en inglés) encargado de discutir los detalles intrincados de un nuevo tratado sobre la contaminación por plásticos.

Pero ¿Cómo llegó el mundo a este punto —de alcanzar un tratado vinculante a nivel mundial? ¿Cuáles son las claves para llegar a un acuerdo aplicable para frenar la contaminación producida por plásticos en todo el mundo?

Este artículo rastrea los orígenes de este proceso y explora cómo el medio ambiente y el comercio pueden interactuar para garantizar un acuerdo justo y ambicioso para acabar con la contaminación por plásticos.

Contaminación por Plásticos: Un desafío en evolución

El plástico es un material omnipresente, y la contaminación producida por este material también lo es: se han encontrado residuos plásticos en los picos montañosos más altos y en los abismos más profundos del océano. La contaminación por plásticos ha atraído la atención del público durante la última década, y las comunidades de todo el mundo están jugando un papel cada vez más importante para tratar este problema. Hemos sido testigos de notables campañas y presiones de grupos tales como el movimiento mundial Break Free From Plastic, que trabaja para lograr un cambio sistémico en la producción y el consumo de plástico. Los medios de comunicación también se han sumado a la lucha contra esta contaminación, lo que ha aumentado la conciencia sobre este complejo problema.

No hay división política sobre la necesidad de frenar la contaminación producida por los plásticos; los líderes mundiales están de acuerdo en que es preciso abordar este problema. Sin embargo, hay opiniones divergentes sobre cómo hacerlo. Inicialmente considerado como una cuestión de contaminación marina, las soluciones propuestas incluyen la limpieza de playas y tecnologías de limpieza de los océanos. Estas soluciones podrían gestionarse a nivel local y nacional, con cierto grado de supervisión regional cuando resulte necesario. Sin embargo, actualmente es cada vez más evidente que la contaminación por plásticos es un problema que comienza en la tierra y no en el océano.

Los líderes mundiales están de acuerdo en que es preciso abordar este problema. Sin embargo, hay opiniones divergentes sobre cómo hacerlo.

En 2015, un equipo de investigadores ayudó a cuantificar el problema estiman que entre 4,8 y 12,7 millones de toneladas (Mt) de plásticos ingresaron al ambiente marino en 2010. En el año 2015 el mundo acordó la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que incluyen al ODS 14, el cual aborda la vida submarina, incluida la amenaza debido a los desechos plásticos marinos.

El Actual Estado de Juego

En respuesta a la Agenda 2030 y los ODS, la creciente evidencia científica y una mayor presión del público, los Estados y las partes interesadas comenzaron a evaluar cómo abordar mejor la contaminación marina producida por plásticos. Por ejemplo, en la reunión de 2017 sobre los Convenios de Basilea, Róterdam y Estocolmo (que versan sobre el uso, comercialización y movimiento transfronterizo de productos químicos peligrosos), los Estados partes recibieron la propuesta de incorporar los plásticos marinos y microplásticos dentro de su programa de trabajo, ya que algunos químicos componentes del plástico son peligrosos.

Ese mismo año, se condujo el estudio más completo sobre el destino de todos los plásticos que se han fabricado, donde se estimó que desde 1950 se produjeron 8,3 mil millones de toneladas de plásticos, de las cuales 6.300 millones existen ahora como desechos plásticos. Cabe destacar que en la Conferencia sobre los Océanos de 2017, los participantes se enfocaron en la contaminación marina por plásticos, donde actores del sector privado y otros compartieron sus actividades para frenar esta amenaza tan visible.

En base a todo esto, la UNEA acordó, en diciembre de 2017, abordar los desechos marinos y microplásticos mediante el establecimiento de un grupo de expertos a cargo de evaluar las opciones de respuesta existentes y aquellas posibles. Habiéndose reunido cuatro veces en 3 años, el grupo de expertos fue más allá de los desechos marinos y examinó un aspecto más amplio de la cadena de suministro de plásticos. Paralelamente al trabajo del grupo de expertos de la UNEA, los negociadores sobre residuos y productos químicos, reunidos en Ginebra en 2019, modificaron el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación para incluir ciertos plásticos como materiales peligrosos en el convenio.

En su recomendación a la UNEA en 2021, el grupo de expertos propuso la creación de un comité intergubernamental de negociación (INC) para llegar a un acuerdo sobre un nuevo tratado. La UNEA retomó y debatió esta recomendación extensamente en 2022, que culminó con la adopción de la Resolución 5/14 para el “fin de la contaminación por plásticos: Hacia un instrumento internacional jurídicamente vinculante”. Cabe destacar que la resolución apela al desarrollo de un instrumento internacional jurídicamente vinculante, incluyendo al ambiente marino.

Los preparativos para la primera reunión del INC, programada para fines de noviembre de 2022, ya están en plena marcha. A finales de mayo, los delegados se reunieron en un grupo de trabajo para establecer los parámetros de la primera reunión, que incluyen acordar las normas de procedimiento que regirán el proceso del INC y el número de reuniones para el proceso de negociación.

Elementos Clave para un Tratado Sólido

La producción de plástico virgen, que a su vez es producto de las industrias de gas, petróleo y petroquímicos, la contaminación por plástico surge como el producto final de diversos usos y actividades cotidianas, —algunas esenciales, otras prescindibles. Los plásticos de un solo uso, incluidos los envases, constituyen el 85% de los residuos desechados en los vertederos. Para tener éxito, el tratado deberá limitar o eliminar por completo la producción de plástico virgen, desarrollar una industria del reciclaje para hacer frente a los 7 mil millones de toneladas de residuos plásticos que ya están en circulación, y crear un sistema de economía circular del plástico honesto, justo y sostenible.

Los 193 Estados miembros de las Naciones Unidas ocupan un lugar en la mesa de negociación, con igualdad de opinión sobre cómo acabar de la mejor manera con la contaminación por plásticos. Es posible que los principales productores de plástico virgen prefieran un tratado que no contenga tantas restricciones, mientras que otros preferirán un tratado con obligaciones vinculantes más estrictas, especialmente con respecto a las protecciones internacionales contra todas las formas de lo que en última instancia se convertirá en el vertido de desechos plásticos. El desafío ahora es equilibrar los diferentes intereses de los Estados sin limitar la ambición del tratado futuro ni obstaculizar su aplicación.

El desafío ahora es equilibrar los diferentes intereses de los Estados sin limitar la ambición del tratado futuro ni obstaculizar su aplicación.

Este desafío conlleva varias dificultades potenciales. Ya desde un principio, se pueden extraer lecciones a partir del conjunto de tratados sobre productos químicos y residuos. En este contexto, las partes han enfrentado amenazas para su aplicación a lo largo de los años, especialmente con respecto a cómo definir y abordar de mejor manera el material de desecho. Una de las principales lagunas se encuentra en el comercio de productos de desecho para su reciclado de forma respetuosa con el medio ambiente. El comercio de residuos existe porque resulta más barato exportarlos que desarrollar infraestructura de reciclaje local, lo cual requiere tanto inversión financiera como espacio.

El desafío en este caso es doble: el comercio de residuos no está sujeto al escrutinio público sino que se realiza de manera bilateral. La segunda parte es aún más compleja: ¿existe infraestructura de reciclaje en el Estado importador? ¿El reciclado (si hay infraestructura) de ciertos materiales (incluido el plástico) puede llevarse a cabo de manera respetuosa con el medio ambiente? ¿Qué entidad entre el importador y el exportador es la que decide y monitorea cuáles son las prácticas que cumplen con la designación “ambientalmente respetuosa” establecida bajo los tratados de productos químicos y residuos? Por estas razones el comercio de residuos a menudo se equipara con el despilfarro, una cuestión que deberá ser considerada minuciosamente en el nuevo instrumento internacional jurídicamente vinculante.

Los desechos plásticos para reciclaje se han comercializado internacionalmente desde hace décadas. Principalmente son exportados por los países ricos a los más pobres. China fue el principal receptor de desechos plásticos hasta diciembre de 2017, bajo la presunción de que estos residuos eran en realidad una materia prima para una industria vibrante de reciclaje que convertiría los desechos en nuevos productos para la exportación. Después de esa fecha, el país prohibió la importación de residuos, instituyendo la política de la Espada Nacional y sumiendo al comercio mundial de plástico en un desorden generalizado. Otros países importadores de residuos de la región pronto siguieron los pasos de China, mientras que otros asumieron una parte de la carga de importación de desechos como consecuencia de la salida de China.

La mayor parte de los residuos plásticos y la chatarra en 2020 provino de Estados Unidos, Francia y Japón, mientras que los principales importadores netos ese año fueron Turquía, Malasia y Vietnam.

A raíz de la evaluación del quiebre del comercio de residuos plásticos se iniciaron debates serios sobre cómo abordar este problema. Pero las razones del quiebre siguen siendo las mismas. La primera parte de la secuencia es una sobreproducción de plástico virgen, que ha llevado a una sobreproducción de artículos no esenciales de un solo uso y el envasado excesivo, que a su vez ha dado como resultado una explosión de residuos plásticos. La segunda es un desequilibrio entre las políticas ambientales a nivel nacional y regional, y los vacíos en las políticas comerciales que permiten la exportación de estos residuos plásticos de los países desarrollados a los países en desarrollo. La tercera es una falta de supervisión global sobre las prácticas de gestión ambientalmente respetuosa en el manejo de los residuos plásticos.

Para reforzar estos y otros puntos débiles de la aplicación del nuevo tratado para frenar la contaminación por plásticos, es preciso que el debate abarque tanto la dimensión ambiental como la comercial. Afortunadamente, en 2020, la Organización Mundial del Comercio lanzó el Diálogo Informal sobre la Contaminación producida por los Plásticos y el Comercio de Plásticos Ambientalmente Sostenible (IDP, por sus siglas en inglés). Sin embargo, hasta el momento de redacción del presente artículo, no estaba claro si el IDP participará como entidad en las reuniones del INC.

Es preciso que el debate abarque tanto la dimensión ambiental como la comercial.

La superposición de los procesos presenta ventajas y desventajas. Las ventajas residen en el hecho de que los Estados miembros involucrados en ambos procesos probablemente sean los mismos, y por lo tanto, la superposición puede facilitar el intercambio de información entre los distintos sectores. La desventaja, principalmente desde la perspectiva ambiental, es que las consideraciones medioambientales se han visto históricamente supeditadas a cuestiones económicas y comerciales. En varios casos, las cuestiones relacionadas con el comercio bajo consideración en el marco de un acuerdo ambiental multilateral se dejan de lado para permitir que el órgano de comercio tome la iniciativa. En muchos casos no hay avances en el frente comercial, por lo que se produce un vacío para su aplicación. Por ejemplo, esto ha llevado al vertido de basura electrónica en los países africanos y asiáticos, que poseen políticas comerciales débiles que permiten la comercialización de materiales obsoletos etiquetados deshonestamente como productos para reutilización o reciclaje. La gestión de estos “productos” afecta negativamente tanto la salud humana como el medio ambiente.

Para que el tratado sobre contaminación por plásticos tenga éxito, será necesario subsanar este vacío normativo. La forma más efectiva de hacerlo es que el IDP ocupe un lugar en la mesa del INC y participe en los debates sobre cómo fortalecer el tratado desde un principio. Resolver el problema de la contaminación por plásticos será un desafío multisectorial, multi-industrial e inter-ministerial, tal como lo es abordar el cambio climático. Con la celebración exitosa del acuerdo para frenar las subvenciones a la pesca —que trae beneficios colaterales para el comercio y el medio ambiente— el mundo ha observado que es posible y productivo que estas dos áreas interactúen para el bien de toda la humanidad. Ahora, el foco está puesto en las negociaciones para acabar con la contaminación producida por los plásticos.

Tallash Kantai es una académica independiente especialista en plásticos y miembro asociada del IISD con sede en Nairobi. También es redactora y dirige el equipo de Earth Negotiations Bulletin.