Las Conversaciones sobre Subvenciones Agrícolas en la Organización Mundial del Comercio Deberían Balancear Consideraciones Relativas Al Comercio, la Seguridad Alimentaria y el Medio Ambiente

Necesidad de Mirar Más Allá de los Impactos en el Comercio y la Seguridad Alimentaria

La Organización Mundial del Comercio (OMC) ha abordado la cuestión de las subvenciones agrícolas principalmente desde dos ángulos. El primero es un ángulo comercial. El Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC distingue entre subvenciones agrícolas que distorsionan la producción y el comercio y aquellas que no lo hacen (o que lo hacen mínimamente). Las primeras se clasifican bajo el Compartimento Ámbar, mientras que las últimas se incluyen bajo el Compartimento Verde. En el ámbito de las negociaciones agrícolas en OMC, las conversaciones giran en torno a la manera de gestionar las subvenciones que distorsionan el comercio, dejando al mismo tiempo espacio para que los Gobiernos puedan apoyar a sus sectores agrícolas.

El segundo ángulo se relaciona con la seguridad alimentaria. Cuestiones como la ayuda interna al algodón manifiestan un importante componente de seguridad alimentaria. Un informe de la OMC destaca la importancia del algodón para los medios de vida y la seguridad alimentaria de millones de personas en África. Los debates sobre los programas de constitución de existencias públicas para fines de seguridad alimentaria (PSH, por sus siglas en inglés) procuran abordar preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria de un gran número de miembros de la OMC, principalmente países en desarrollo. Los Programas de PSH pueden ser utilizados para estabilizar los precios internos y reducir la exposición de los consumidores a la volatilidad de los precios de los alimentos, como así también distribuir alimentos a grupos vulnerables.

Sin embargo, existe un tercer ángulo que hasta hace poco tiempo ha sido soslayado a la hora de abordar las subvenciones a la agricultura en OMC: el medio ambiente. Este ángulo es importante. Un informe reciente de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) pone de relieve que las subvenciones acopladas —aquellas vinculadas con la producción de productos agrícolas— pueden generar consecuencias ambientales negativas al promover la utilización excesiva de agroquímicos y recursos naturales al incentivar el monocultivo.

Por su parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) concluye que los pagos basados en un uso irrestricto de insumos variables, son particularmente dañinos para el medio ambiente. Al reducir el costo de los insumos agrícolas, estos pagos brindan a los productores un incentivo para incrementar el uso de insumos tales como fertilizantes. Esto resulta especialmente problemático en el caso de los fertilizantes nitrogenados, que emiten óxido nitroso, un gas que es aproximadamente 300 veces más dañino que el dióxido de carbono. El uso de fertilizantes también está ligado a la contaminación del agua tanto a nivel superficial como subterráneo.

Con todo, las subvenciones también pueden diseñarse para promover mejores resultados medioambientales. Este es sin duda el caso de los pagos por servicios ecosistémicos, que ofrecen incentivos financieros a los productores a cambio de la protección, la conservación y el mantenimiento de los ambientes naturales. Algunos ejemplos de servicios ecosistémicos incluyen la reducción de la escorrentía y erosión del suelo, la compensación de las emisiones de gases de efecto invernadero y la ayuda a las comunidades para adaptarse a los efectos del cambio climático. Compensar a los productores por ayudar a la mitigación del cambio climático, mejorar la calidad del agua o aumentar la biodiversidad, son algunas de las diversas formas en que las subvenciones a la agricultura pueden ser empleadas para promover la sostenibilidad ambiental.

Debates en OMC Empiezan a Abordar Impactos sobre el Medio Ambiente

A principios de 2022, la OMC fue testigo de la emergencia de un debate más profundo sobre las repercusiones de las subvenciones agrícolas en el medio ambiente a través de los Debates Estructurados sobre Comercio y Sostenibilidad Ambiental (DECSA). Esto es una buena noticia.

El objetivo de los DECSA es complementar el trabajo del Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC para avanzar en los debates sobre comercio y sostenibilidad ambiental. Los DECSA también reafirman los objetivos del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC, el cual prevé un sistema mundial de comercio que proteja y preserve el medio ambiente de conformidad con el objetivo de desarrollo sostenible. En los DECSA participan 74 miembros de la OMC de todas las regiones y distintos grados de desarrollo. En diciembre de 2021, los miembros de los DECSA adoptaron una comunicación ministerial donde establecen las áreas de trabajo a futuro. Una de estas áreas son las subvenciones, que incluye a las subvenciones agrícolas.

Mientras que el Comité de Agricultura en Sesión Extraordinaria (CoASS, por sus siglas en inglés), el órgano de la OMC a cargo de las negociaciones sobre agricultura ya se encuentra abordando los efectos comerciales de las subvenciones agrícolas, los DECSA ofrecen un foro complementario para debatir los impactos de las subvenciones agrícolas en el medio ambiente.

Los DECSA también podrían emplearse para explorar la posibilidad de relocalizar estas subvenciones. Esto involucraríala eliminación gradual de las subvenciones agrícolas que causan mayor distorsión y resultan más perjudiciales para el medio ambiente y desde el punto de vista social, tales como las subvenciones asociadas y la relocalización de los recursos fiscales liberados para promover resultados más sostenibles — por ejemplo, por medio de la investigación y el desarrollo, la infraestructura orientada a mejorar la productividad y los pagos no vinculados a la producción agrícola o que no promuevan el uso excesivo de insumos agrícolas tales como combustible, agua, fertilizantes y pesticidas.

Estos debates son cruciales ya que las actuales políticas agrícolas, incluidas las subvenciones a la agricultura, están muy sesgadas a favor de medidas que causan distorsión y resultan perjudiciales para el medio ambiente y la salud humana. Considerando los potenciales beneficios que tendría relocalizar las subvenciones agrícolas de una forma más sostenible, así como las implicancias de su utilización en el comercio, vale la pena plantear hasta qué punto la OMC se encuentra preparada para abordar esta cuestión.

Los DECSA ofrecen un buen punto de entrada para debatir la relocalización de subvenciones agrícolas en la OMC. De hecho, los miembros de los DECSA ya asistieron a dos presentaciones sobre este tema en 2022. La primera, del International Institute of Sustainable Development, enfocada tanto en las repercusiones de las subvenciones agrícolas en el medio ambiente como en áreas donde estas subvenciones podrían ser relocalizadas de manera más sostenible. Una segunda presentación examinó las conclusiones del informe conjunto de la FAO, el PNUD y el PNUMA.

Los DECSA ofrecen un buen punto de entrada para debatir la relocalización de subvenciones agrícolas en la OMC.

Los miembros de la OMC podrían utilizar los DECSA como un foro para compartir sus propias experiencias con respecto a la eliminación gradual de las subvenciones agrícolas que resultan perjudiciales para el medio ambiente (o sus planes de hacerlo). Este intercambio de información podría proporcionar ejemplos concretos sobre cómo los miembros de la OMC han empleado de manera más sostenible recursos fiscales en áreas tales como infraestructura basada en la naturaleza, pagos por servicios ecosistémicos, servicios de extensión agrícola u otras prácticas que promuevan la sostenibilidad.

Tal como se mencionara más arriba, los objetivos de relocalizar las subvenciones agrícolas (y de manera más amplia, la ayuda a la agricultura) van mucho más allá de proteger el medio ambiente y la biodiversidad. Por ejemplo, un informe reciente de la FAO explica cómo relocalizar la ayuda agrícola podría contribuir a dietas más saludables. Dicho esto, abordar el ángulo ambiental de las subvenciones agrícolas en los DECSA (paralelamente con su dimensión comercial y de seguridad alimentaria) podría ser un buen punto de partida para poner sobre la mesa la cuestión de la relocalización de las subvenciones agrícolas en OMC.

Tratar las Subvenciones Agrícolas Implica Realizar Un Balance entre Diferentes Consideraciones

Las conversaciones en OMC sobre la ayuda a los productores agrícolas deben reconocer que la cuestión de las subvenciones involucra balances entre consideraciones relativas al comercio, la seguridad alimentaria y el medio ambiente. El Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) y el Banco Mundial han escrito sobre esto (véase aquí y aquí). Sus investigaciones demuestran que, por ejemplo, las subvenciones acopladas contribuyen a una mayor cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), pero también a niveles más elevados de producción agrícola. Por lo tanto, eliminar las subvenciones acopladas podría generar trade-offs entre menos emisiones de GEI y menos producción agrícola.

De manera similar, el informe conjunto de la FAO, el PNUD y el PNUMA subraya que eliminar subvenciones agrícolas provocaría una reducción de las emisiones de CO2, pero a expensas de una disminución significativa de la producción agrícola.

Los esfuerzos en OMC para promover la idea de relocalizar las subvenciones agrícolas también deben balancear consideraciones relativas al comercio, la seguridad alimentaria y el medio ambiente.

Los esfuerzos en OMC para promover la idea de relocalizar las subvenciones agrícolas también deben balancear consideraciones relativas al comercio, la seguridad alimentaria y el medio ambiente. Esto podría lograrse, por ejemplo, garantizando que las subvenciones que son relocalizadas al Compartimento Verde (aquellas que anteriormente eran notificadas en la OMC como subvenciones agrícolas que distorsionan la producción y el comercio y que ahora son notificadas como subvenciones dentro del Compartimento Verde) en la práctica no distorsionen la producción y el comercio. O que a lo sumo, causen una distorsión mínima.

La OMC podría también organizar debates sobre cómo los miembros pueden monitorear la relocalización de subvenciones agrícolas. La transparencia y el monitoreo en relación a cómo se relocalizan estas subvenciones no sólo ayudaría a abordar las preocupaciones de todos los miembros respecto del comercio, la seguridad alimentaria y el medio ambiente, sino que también aumentaría la aceptación de la agenda relativa a la relocalización de las subvenciones agrícolas en OMC.

Debido a estos balances, es preciso que los debates sobre las subvenciones agrícolas aborden sus repercusiones (y su eliminación) a través de múltiples dimensiones, incluidas las relativas al comercio, la seguridad alimentaria y el medio ambiente. También deberían hacerlo en relación con la producción agrícola, los medios de vida rurales, los ingresos de los productores, el bienestar de los consumidores y los efectos en las dietas saludables. De este modo, los miembros de la OMC evitarían abordar las subvenciones agrícolas de manera aislada: sus efectos en el el comercio y la seguridad alimentaria en el CoASS, sus repercusiones ambientales en los DECSA, y así sucesivamente. A este respecto, un diálogo más fluido entre distintos comités e iniciativas en OMC podría facilitar una mejor comprensión de estos trade-offs.

Necesidad de Abordar la Repercusión Ambiental del Apoyo al Precio del Mercado

Las subvenciones no son la única forma de apoyo a la agricultura. El último Informe sobre el Seguimiento y la Evaluación de las Políticas Agrícolas de la OCDE concluye que las subvenciones representaron poco menos de la mitad (48%) de USD 611 mil millones del apoyo otorgado a los productores entre 2019 y 2021. El resto se proporcionó bajo la forma de apoyo a los precios del mercado, que en la jerga de la OCDE se refiere a las medidas de política tales como los aranceles de importación que implican una transferencia de recursos de los consumidores y contribuyentes a los productores. El apoyo a los precios del mercado es la forma predominante de apoyo agrícola en la mayoría de los países.

Los miembros de la OMC deberían abordar, asimismo, el vínculo entre el apoyo al precio del mercado y los resultados medioambientales.

Al igual que las subvenciones, el apoyo a los precios del mercado afecta las decisiones sobre comercio y producción y distorsiona los mercados agrícolas. También genera resultados ambientalmente dañinos al crear fuertes incentivos para aumentar la producción, lo cual lleva a un mayor uso de insumos —incluyendo los agroquímicos, tierra y agua— contribuyendo, a su vez, a más emisiones de GEI y a la escorrentía del nitrógeno utilizado en las actividades agrícolas.

La Comunicación Ministerial de la OMC sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental invita a la “la continuación de los debates sobre los efectos ambientales y las repercusiones comerciales de las subvenciones pertinentes [la cursiva nos pertenece] y la función de la OMC para afrontarlos” (párrafo 6). Sin embargo, dada la importancia del apoyo a los precios de mercado y su potencial para generar un impacto ambientalmente dañino, los miembros de la OMC deberían abordar, asimismo, el vínculo entre el apoyo al precio del mercado y los resultados medioambientales.

Tal como sucede con las subvenciones agrícolas, las iniciativas para discutir el apoyo al precio del mercado en el sector agrícola de la OMC deberán reconocer, por su parte, los balances existentes entre consideraciones relativas al comercio, la seguridad alimentaria y el medio ambiente.