Les subventions agricoles en Inde

Introduction

Depuis les années 1960, les subventions agricoles sont un outil politique essentiel en Inde pour soutenir la sécurité alimentaire et les moyens de subsistance, ainsi que pour promouvoir la production et la productivité agricoles. Ces subventions continuent d’attirer l’attention en raison de leur taille et de leur composition. La pauvreté rurale avoisinant les 12,9 % en 2021 et 16,3 % de la population étant sous-alimentée en 2019-21, l’Inde utilise les subventions pour soutenir la production agricole et les revenus des agriculteurs ainsi que pour renforcer la sécurité alimentaire des consommateurs. Le présent article examine deux des subventions les plus importantes pour les agriculteurs indiens : le soutien des prix et les subventions aux intrants.

Garantir un prix juste et rémunérateur grâce au soutien des prix

C’est en 1965 que l’Inde a introduit le soutien des prix. Celui-ci est accordé par le biais d’un prix administré ou prix d’achat, le prix minimum de soutien, auquel le gouvernement s’approvisionne auprès des agriculteurs pour maintenir des stocks tampons et gérer son programme alimentaire public : le système public de distribution, qui garantit à 75 % des habitants en zone rurale et à 50 % des habitants en zone urbaine une quantité minimale de denrées alimentaires subventionnées.

Le prix minimum de soutien est annoncé avant la saison des semailles pour 25 cultures, dont le riz, le blé, les céréales secondaires, les légumineuses, les arachides, le soja, le tournesol, la canne à sucre, le jute brut et le coton. Après l’achat, le stock est distribué à un prix subventionné. Des organismes gouvernementaux ou semi-gouvernementaux achètent des graines oléagineuses, des légumineuses, du coton et d’autres produits afin de stabiliser les prix du marché lorsqu’ils sont inférieurs au prix minimum de soutien. Le prix minimum de soutien sert également de prix de référence pour les marchés ouverts, même si toutes les ventes ne se font pas à ce prix.

La politique d’approvisionnement a été la plus efficace pour atteindre les producteurs de riz et de blé, dont environ 37 % et 17 % respectivement de la production ont été achetés au prix minimum de soutien au cours des saisons de commercialisation 2021/22. Une analyse récente a montré que ce prix minimum de soutien bénéficie à 13 % des producteurs de riz et à 16 % des producteurs de blé, bien que cette part varie d’un État à l’autre. Cette politique a également profité aux petits agriculteurs. Plusieurs analystes estiment que cette politique a contribué à augmenter la production et à atteindre l’autosuffisance pour le riz et le blé, mais qu’elle n’a pas réussi à stimuler la croissance pour des cultures telles que les oléagineux et les légumineuses, pour lesquelles les achats ont été faibles.

Le prix minimum de soutien et le système public de distribution jouent un rôle essentiel. D’une part, ils assurent aux agriculteurs un prix garanti qui s’est avéré vital face à l’augmentation du coût des intrants et à l’effondrement des prix des denrées alimentaires. Cela a stimulé la demande rurale régionale en garantissant les revenus et en augmentant le pouvoir d’achat des agriculteurs. Ils ont également permis à de nombreux agriculteurs de produire davantage de denrées alimentaires tout en investissant dans des actifs productifs, tels que des machines agricoles et des équipements d’irrigation et de transport, dans des ressources, telles que l’achat et l’amélioration des terres, ou dans des technologies liées aux variétés de semences, aux méthodes de récolte et à l’utilisation accrue d’engrais et de pesticides. Ces politiques ont également aidé les agriculteurs à maintenir leurs moyens de subsistance et à assurer leur propre sécurité alimentaire. Plus important encore, un approvisionnement régulier par le biais d’un prix minimum de soutien a été nécessaire pour répondre aux besoins de la population indienne en matière de sécurité alimentaire.

Le prix minimum de soutien et le système de distribution publique ont également joué un rôle clé dans la stabilisation des prix, en particulier des céréales, et ont souvent empêché l’effondrement des prix grâce à l’achat et à la vente de stocks tampons en Inde. Des outils similaires ont été ou sont utilisés dans le monde entier au niveau national ou régional, avec ou sans soutien des prix, notamment aux États-Unis, dans l’Union européenne, en Grande-Bretagne, en Norvège, au Brésil, en Égypte, en Chine, en Indonésie, en Zambie, au Mali, aux Philippines et au Bangladesh. La Commission européenne indique que « 15 pays asiatiques (sur 26), 13 pays africains (sur 33) et 7 pays latino-américains (sur 22) » ont utilisé des stocks tampons pour faire face à la crise alimentaire de 2008. De nombreux pays ont utilisé cet outil depuis la crise, tandis que l’Éthiopie, le projet de réserve régionale de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest et la Réserve de riz d’urgence de l’Asie de l’Est (membres ASEAN plus 3), entre autres, prévoient de sécuriser les réserves alimentaires à l’avenir.

Les stocks tampons sont un outil essentiel dans un contexte de forte volatilité des prix et de concentration des marchés agricoles mondiaux. Comme l’a montré la crise russo-ukrainienne, la domination de quelques pays ou entreprises agroalimentaires sur la plupart des marchés de produits agricoles signifie que toute perturbation des conditions d’approvisionnement dans ces pays, encore aggravée par des activités spéculatives, peut affecter les marchés mondiaux et nationaux en termes d’approvisionnement et de prix, créant de grandes incertitudes pour les producteurs et les consommateurs. Les stocks tampons, avec ou sans soutien des prix, peuvent contribuer à stabiliser les prix des denrées alimentaires.

La volatilité des prix et la concentration des marchés agricoles mondiaux signifient également que l’Inde ne peut pas compter sur eux pour satisfaire ses besoins alimentaires.

La volatilité des prix et la concentration des marchés agricoles mondiaux signifient également que l’Inde ne peut pas compter sur eux pour satisfaire ses besoins alimentaires. Cette vulnérabilité est manifeste puisque bien qu’étant un exportateur majeur de riz et de blé, l’Inde a souvent imposé des restrictions à l’exportation de ces produits pour assurer leur disponibilité sur le marché intérieur. Comme l’a montré la pandémie de COVID-19, le système public de distribution a été un programme vital de politique publique pour répondre aux besoins en matière de sécurité alimentaire. Selon le gouvernement indien, le système public de distribution opère dans 26 États et territoires de l’Union, couvrant 650 millions de bénéficiaires et, fait important, environ 80 % de la population était éligible pour recevoir des aliments subventionnés en Inde pendant la pandémie. Une étude de la Banque mondiale montre également que « les transferts de nourriture se traduisent généralement par une augmentation plus importante de la consommation de calories et les transferts d’argent par une augmentation plus importante des dépenses alimentaires ». À cet égard, le prix minimum de soutien et le système public de distribution ont joué un rôle important pour assurer la survie des agriculteurs et des consommateurs.

Les subventions aux intrants dans un scénario de coûts croissants

L’autre subvention clé concerne les intrants agricoles, tels que les engrais, l’irrigation et l’électricité, ainsi que certaines subventions au crédit et à l’assurance récolte. Les subventions aux intrants ont été introduites pour permettre aux agriculteurs d’obtenir les intrants essentiels à la production, car les coûts des intrants étaient prohibitifs et n’ont cessé d’augmenter depuis les années 1990, surtout par rapport aux prix des produits. Ces subventions sont accordées aux fournisseurs pour qu’ils fournissent ces intrants à des taux subventionnés, et le gouvernement central et les gouvernements des États remboursent la différence par rapport aux coûts réels.

La collecte des données sur les subventions aux intrants est complexe car les fonds sont affectés dans le cadre de différents budgets. Les notifications de l’Inde à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) indiquent que les subventions aux intrants pour les engrais, l’irrigation et l’électricité s’élevaient à 25 milliards USD en 2011, ont été portées à 32 milliards USD en 2021-2022, puis ont grimpé à 48 milliards USD en 2022-2023. Les engrais et l’électricité absorbent respectivement 45,6 % et 30 % de toutes les subventions aux intrants, tandis que l’irrigation, le crédit et l’assurance récolte obtiennent respectivement 16,4 %, 5,07 % et 2,69 %.

La recherche suggère que les subventions aux intrants ont bénéficié à la production et aux revenus dans le secteur agricole, parfois plus que l’investissement public, et que la subvention à l’électricité est la composante la plus efficace des subventions aux intrants, suivie par la subvention aux engrais. Cependant, les subventions aux intrants ont été plus utiles lorsqu’elles ciblaient des besoins et des zones spécifiques. Par exemple, les subventions aux engrais ont été plus efficaces dans les régions sous-développées où l’utilisation des intrants, la productivité et les revenus agricoles sont faibles et où la proportion de petits exploitants et d’agriculteurs pauvres est élevée. Les subventions à l’électricité sont plus efficaces dans les zones où les besoins en irrigation sont élevés et où les cultures sont gourmandes en eau.

Les subventions indiennes sont-elles adaptées à leurs objectifs ?

La politique de subventions agricoles de l’Inde a fait l’objet de nombreuses critiques, tant en Inde qu’à l’étranger. Certaines de ces préoccupations concernent la mise en œuvre inefficace et les résultats inéquitables, l’insuffisance des informations sur les prix minimums de soutien avant la saison des semailles, l’incapacité à atteindre les petits agriculteurs, la partialité en faveur des grands agriculteurs et de l’industrie (par exemple, les subventions aux engrais) et l’inégalité entre les régions, les cultures et l’agriculture irriguée par rapport à l’agriculture non irriguée.

Une autre critique porte sur le fait que les prix minimums de soutien en Inde sont inférieurs aux prix du marché. L’Organisation de coopération et de développement économiques et le Conseil indien pour la recherche sur les relations économiques internationales ont constaté que le prix reçu par les agriculteurs entre 2000 et 2016 était généralement inférieur aux prix internationaux correspondants et que les politiques agricoles de l’Inde finissaient en fait par taxer (plutôt que soutenir) ses agriculteurs.

Certaines critiques ont porté sur les aspects financiers, à savoir la forte pression sur le budget, le détournement des investissements publics, notamment pour la recherche et le développement, le découragement des investissements privés dans les marchés, le stockage et les entrepôts, et la diversification et la commercialisation insuffisantes de l’agriculture.

Sur le plan commercial, certains membres de l’OMC estiment qu’au cours des dernières années, la politique de soutien des prix de l’Inde a dépassé la limite de minimis des subventions ayant un effet de distorsion des échanges pour le riz. Toutefois, cela s’explique en partie par la méthode obsolète de calcul des subventions considérées comme ayant des effets de distorsion des échanges et de la production dans le cadre de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture, qui se base sur les prix fixes de 1986-88 pour le riz et d’autres produits de base. De nombreux pays en développement utilisent un mécanisme de soutien des prix pour gérer leurs programmes de stocks publics, et beaucoup d’entre eux dépassent cette limite en raison de ce prix de référence obsolète. Cette situation a conduit les pays en développement à demander à l’OMC d’autoriser ces subventions même si elles ne respectent pas les limites de minimis. Si une solution provisoire a été adoptée lors de la conférence ministérielle de Bali en 2013, une solution permanente sur cette question devait être trouvée avant 2017, mais elle n’a toujours pas été trouvée. Les groupes d’agriculteurs indiens ont fortement appuyé la demande pour une solution permanente sur les stocks publics à l’OMC qui protégera le soutien des prix.

Certains membres de l’OMC affirment également que le niveau élevé des subventions aux intrants accordées par l’Inde confère à ses agriculteurs un avantage commercial. Toutefois, l’article 6.2 de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture autorise des subventions illimitées aux « producteurs qui, dans les pays en développement membres, ont de faibles revenus ou sont dotés de ressources limitées ». Selon les notifications du gouvernement indien à l’OMC, les exploitations agricoles de moins de 10 hectares (avec une surface moyenne exploitée inférieure à 5,72 hectares) entrent dans cette catégorie. Selon le dernier recensement agricole indien 2015-16, ces exploitations représentent 99,99 % des exploitations agricoles.

Les subventions agricoles doivent être considérées au regard de la taille du secteur agricole indien.

En outre, les subventions agricoles doivent être considérées au regard de la taille du secteur agricole indien. Par exemple, d’après les notifications à l’OMC, l’ensemble des subventions accordées par l’Inde au titre de l’article 6, y compris les subventions aux intrants, représentaient 8,11 % de la production agricole indienne en 2018. Ce chiffre est comparable aux subventions accordées par de nombreux autres pays ; les parts du Japon, de la Suisse et des États-Unis représentaient respectivement 9,7 %, 12,85 % et 7,05 % de la valeur de la production agricole dans ces trois pays. Par rapport au nombre d’agriculteurs, les subventions indiennes au titre de l’article 6 par agriculteur seront bien inférieures à celles de la plupart des pays développés.

Sur le plan de la durabilité, les critiques soulignent l’augmentation de la monoculture du riz et du blé, l’impact négatif du soutien des prix et des subventions aux intrants sur la biodiversité et les ressources naturelles, ainsi que le blocage des innovations dans les technologies vertes. Toutefois, la durabilité est un équilibre entre les dimensions économiques, sociales et environnementales. Pour un pays présentant les conditions socio-économiques de l’Inde, la dimension de la durabilité environnementale doit être mise en balance avec la nécessité d’augmenter les revenus. Cependant, même si l’augmentation des revenus des agriculteurs a sans doute conduit à des investissements plus importants dans les terres et la technologie, un ajustement des programmes de subvention de l’Inde pourrait donner de meilleurs résultats pour l’environnement.

La réalité et les subventions agricoles : la voie à suivre ?

Les subventions agricoles en Inde doivent être évaluées dans leur contexte socio-économique.

L’agriculture indienne est confrontée à de multiples défis depuis des décennies, en partie à cause d’un décalage entre les prix des denrées alimentaires et des produits agricoles et les coûts de production. Malgré les changements politiques majeurs intervenus depuis 2000, le faible niveau des investissements publics dans la recherche et le développement et dans les infrastructures, la faiblesse des mécanismes de fourniture d’intrants et l’accès inégal au crédit, à la commercialisation, au stockage et aux moyens de transport ont contribué à cette situation.

Les besoins alimentaires de la population indienne, qui compte plus d’un milliard d’habitants, ont obligé les pouvoirs publics à mettre l’accent sur les cultures vivrières. Dans le même temps, la production de cultures commerciales s’est avérée extrêmement coûteuse, entraînant des suicides d’agriculteurs et une détresse agraire persistants.

Sur le plan commercial, les subventions agricoles massives des pays développés, y compris les subventions de la catégorie verte, ont souvent conduit à un dumping sur les marchés mondiaux qui a affecté les agriculteurs des pays en développement. Par exemple, les subventions au coton accordées par les États-Unis ont constitué un défi majeur pour les agriculteurs d’Afrique et d’Inde. En outre, les récentes concessions en matière de droits d’importation accordées dans le cadre des accords de libre-échange (ALE) indiens ont également rendu les agriculteurs de plus en plus méfiants. L’accord de libre-échange entre l’Inde et les pays d’Asie du Sud-Est a déjà vu les importations de produits agricoles, notamment d’huiles végétales, dépasser de loin les exportations et « avoir un impact négatif significatif sur les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire de plusieurs segments de la population rurale ». En outre, les accords de libre-échange récemment signés avec l’Association européenne de libre-échange et un accord de récolte précoce avec l’Australie, ainsi que les accords de libre-échange à venir avec l’UE et la Grande-Bretagne et un accord global avec l’Australie, devraient se traduire par des concessions tarifaires majeures sur les produits agricoles, ce qui entraînera une concurrence accrue au niveau des importations. La conjonction de ces facteurs fait de l’abandon des prix minimums de soutien et des subventions aux intrants un défi économique et politique.

De nombreux experts préconisent les transferts directs de revenus comme une alternative plus efficace et plus durable au soutien des prix et aux subventions aux intrants. Mais des défis majeurs subsistent : une infrastructure bancaire faible, une identification inefficace des bénéficiaires, y compris les locataires, les métayers et les agricultrices, ainsi que la corruption dans le système de décaissement et les pertes dues à la consommation non productive par les agriculteurs.

Si le régime de subventions de l’Inde présente de nombreuses faiblesses et nécessite sans aucun doute une rationalisation, un suivi et une mise en œuvre accrus, le retrait ou la refonte des subventions agricoles et leur réorientation vers d’autres outils politiques tels que la recherche et l’innovation, y compris l’innovation verte, en particulier à court et moyen terme, représentent un énorme défi. Comme indiqué précédemment, ces subventions qui représentent 21 % des revenus agricoles en Inde, sont essentielles pour les petites exploitations et les exploitations marginales, et ne peuvent être supprimées sans entraîner des difficultés et de la pauvreté en milieu rural.

Les décideurs politiques doivent prendre en compte la contribution des subventions agricoles à la croissance et à la génération de revenus tout en gardant à l’esprit les défis associés à la pauvreté rurale, à la détresse agraire, à la génération de revenus pour les communautés rurales et à l’insécurité alimentaire.

En résumé, les décideurs politiques doivent prendre en compte la contribution des subventions agricoles à la croissance et à la génération de revenus tout en gardant à l’esprit les défis associés à la pauvreté rurale, à la détresse agraire, à la génération de revenus pour les communautés rurales et à l’insécurité alimentaire. En outre, tout recalibrage des subventions agricoles en Inde doit être effectué avec prudence et après de larges consultations, non seulement avec des scientifiques et des experts politiques, mais aussi avec des groupes d’agriculteurs. Comme ce sont eux qui comprennent le mieux les réalités du terrain, aucune politique ne peut réussir sans leur coopération.

Ranja Sengupta est chercheuse principale à Third World Network.