Subvenciones Agrícolas en la India

Introducción

Desde la década de 1960, las subvenciones agrícolas han sido una herramienta fundamental en la India para apoyar la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia, así como también para promover la producción y la productividad agrícola. Estas subvenciones continúan atrayendo la atención debido tanto a su magnitud como a su composición. Con una tasa de pobreza rural de alrededor del 12,9% en 2021 y un 16,3% de la población subalimentada entre 2019 y 2021, la India utiliza las subvenciones para apoyar la producción agrícola y los ingresos de los agricultores y para aumentar la seguridad alimentaria de los consumidores. Este artículo explora dos de las principales subvenciones en la India: el sostenimiento de los precios y las subvenciones a los insumos.

Garantizar un Precio Justo y Remunerador Mediante el Sostenimiento de los Precios

La India introdujo el programa de sostenimiento de los precios en 1965. Este programa se concede a través de un precio administrado o de compra —el precio mínimo de sostenimiento—, mediante el cual el Gobierno adquiere existencias de los agricultores para mantener reservas de estabilización y gestionar su programa público de alimentos: el Sistema de Distribución Pública, que garantiza una cantidad mínima de alimentos subvencionados a un 75% de la población rural y al 50% de la urbana.

El precio mínimo de sostenimiento se anuncia antes de la temporada de siembra de 25 cultivos, entre los que se incluyen el arroz, el trigo, los cereales secundarios, las legumbres, los cacahuates, la soja, el girasol, la caña de azúcar, el yute en crudo y el algodón. Tras la compra, las existencias se distribuyen a un precio subvencionado. Los organismos gubernamentales o semigubernamentales adquieren semillas oleaginosas, legumbres, algodón y otros cultivos para estabilizar los precios de mercado cuando caen por debajo del precio mínimo de sostenimiento. Este precio mínimo también sirve como referencia para los mercados abiertos, aun cuando no todas las ventas se realicen a este precio.

La política de compra ha sido la más exitosa para llegar a los agricultores de arroz y trigo —alrededor del 37% y el 17% de la producción se adquirió al precio mínimo de sostenimiento en las respectivas campañas de comercialización de 2021/22. Un análisis reciente concluyó que este precio mínimo de sostenimiento beneficia al 13% de los productores de arroz y al 16% de los productores de trigo, aunque este porcentaje varía en función de cada estado. Esta política también ha beneficiado a los pequeños agricultores. Varios analistas señalan que la misma ha contribuido a aumentar la producción y ha ayudado a lograr la autosuficiencia en arroz y trigo, pero ha tenido menos éxito para fomentar el crecimiento de cultivos tales como semillas oleaginosas y legumbres, en los que la adquisición ha sido baja.

El precio mínimo de sostenimiento y el sistema de distribución pública desempeñan un papel clave. Por un lado, aseguran a los agricultores un precio garantizado, algo que ha sido fundamental en medio del aumento del costo de los insumos y la caída de los precios de los alimentos. Esto ha estimulado la demanda rural a nivel regional al garantizar los ingresos y aumentar el poder adquisitivo de los agricultores. También ha permitido a muchos agricultores producir más alimentos mediante la inversión en activos productivos, como maquinaria agrícola y de riego y equipos de transporte, en recursos, como la compra y mejora de tierras, y en tecnologías relacionadas con variedades de semillas, métodos de cosecha y un mayor uso de fertilizantes y pesticidas. Estas políticas también han ayudado a los agricultores a sostener sus medios de subsistencia y a satisfacer su propia seguridad alimentaria. Y lo que es más importante, para satisfacer las necesidades de seguridad alimentaria de la población de la India ha sido necesario facilitar la adquisición mediante un precio mínimo de sostenimiento.

El precio mínimo de sostenimiento y el sistema de distribución pública también han desempeñado un papel fundamental en la estabilización de los precios, especialmente los de los cereales, y a menudo han evitado su depreciación por medio de la adquisición y venta de las reservas de estabilización en la India. En todo el mundo se utilizan o se han utilizado herramientas similares a nivel nacional o regional con o sin sostenimiento de los precios, como por ejemplo, en Estados Unidos, Filipinas, Gran Bretaña, Indonesia, Malí, Noruega, la Unión Europea y Zambia. La Comisión Europea señala que “15 países asiáticos (de 26), 13 países africanos (de 33) y 7 países de América Latina (de 22)” utilizaron reservas de estabilización para hacer frente a la crisis alimentaria de 2008. Muchos países han utilizado esta herramienta desde la crisis, mientras que Etiopía, el Proyecto de Reserva Regional de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental y la Reserva de Arroz de Emergencia de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático+3, entre otros, planean garantizar reservas de alimentos en el futuro.

Las reservas de estabilización son una herramienta fundamental en el contexto de la alta volatilidad de los precios y la concentración de los mercados agrícolas mundiales. Tal como se evidenció en la crisis entre Rusia y Ucrania, el dominio de unos pocos países o empresas de agronegocios en la mayoría de los mercados de productos agrícolas implica que cualquier alteración en las condiciones de suministro en estos países, agravada aún más por las actividades especulativas, puede afectar tanto a los mercados nacionales como mundiales en términos de suministros y precios, lo que crea mayor incertidumbre para los productores y los consumidores. Las reservas de estabilización, con o sin sostenimiento de los precios, pueden ayudar a estabilizar los precios de los alimentos.

La volatilidad de los precios y la concentración de los mercados agrícolas mundiales significan que la India no puede depender de ellos para satisfacer sus necesidades alimentarias.

La volatilidad de los precios y la concentración de los mercados agrícolas mundiales también significan que la India no puede depender de ellos para satisfacer sus necesidades alimentarias. Esta vulnerabilidad se pone de manifiesto en el hecho de que, pese a ser un importante exportador de arroz y trigo, la India a menudo ha impuesto restricciones a la exportación sobre estos productos básicos para garantizar su disponibilidad a nivel nacional. Tal como se evidenció durante la pandemia de la COVID-19, el sistema de distribución pública ha sido un programa de política pública fundamental para satisfacer las necesidades de seguridad alimentaria. Según el Gobierno indio, el sistema de distribución pública se encuentra operativo en 26 estados y territorios de la unión, y cubre a 650 millones de beneficiarios; de hecho, alrededor del 80% de la población india fue eligible para recibir alimentos subvencionados durante la pandemia. Un estudio del Banco Mundial también muestra que “las transferencias de alimentos suelen dar lugar a un mayor aumento del consumo de calorías y las transferencias de efectivo a un mayor aumento del gasto en alimentos”. A este respecto, el precio mínimo de sostenimiento y el sistema de distribución pública han sido importantes para garantizar la supervivencia de agricultores y consumidores.

Subvenciones a los Insumos en un Escenario de Costos Crecientes

La otra subvención clave es la concedida a los insumos agrícolas, como fertilizantes, sistemas de riego y electricidad, junto con algunas subvenciones de crédito y seguros de cosechas. Las subvenciones a los insumos se introdujeron para garantizar que los agricultores pudieran obtener los insumos esenciales para la producción, dado que los costos de estos eran prohibitivamente elevados y han ido en aumento desde la década de 1990, particularmente en comparación con los precios de los productos. Estas subvenciones se conceden a los proveedores para que suministren estos insumos a precios subvencionados, y el Gobierno central y estatal reembolsa la diferencia con respecto a los costos reales.

La recolección de datos sobre las subvenciones a los insumos es complicada debido a su categorización bajo los diferentes presupuestos. La notificaciones de la India a la Organización Mundial del Comercio (OMC) indican que las subvenciones a los insumos de fertilizantes, riego y electricidad alcanzaron los USD 25.000 millones en 2011, ascendieron a USD 32.000 millones entre 2021 y 2022, y luego subieron a USD 48.000 millones entre 2022 y 2023. Los fertilizantes y la electricidad absorben el 45,6% y el 30% de todas las subvenciones a los insumos, respectivamente, mientras que el riego, el crédito y el seguro de cosechas representan el 16,4%, el 5,07% y el 2,69%, respectivamente.

Investigaciones sugieren que las subvenciones a los insumos han beneficiado a la producción y los ingresos del sector agrícola —a veces más que la inversión pública— y que las subvenciones a la electricidad son el componente más efectivo, seguidas de los fertilizantes. Sin embargo, las subvenciones a los insumos han sido de mayor utilidad cuando se han destinado a necesidades y zonas específicas. Por ejemplo, las subvenciones a los fertilizantes funcionan mejor en las zonas subdesarrolladas donde el uso de insumos, la productividad y los ingresos agrícolas son bajos, y donde la proporción de agricultores pequeños y pobres es alta. Las subvenciones a la electricidad son más eficaces en zonas donde las necesidades de riego son altas y donde se producen cultivos que requieren mucha agua.

¿Son Adecuadas Las Subvenciones en la India?

La política india de subvenciones agrícolas ha recibido críticas sustanciales, tanto dentro como fuera de este país. Algunas de estas preocupaciones se refieren a la falta de eficacia y la desigualdad en los resultados; la información inadecuada sobre los precios mínimos de sostenimiento antes de la temporada de cosecha; la incapacidad de llegar a los pequeños agricultores; el favoritismo hacia los grandes agricultores e industrias (por ejemplo, las subvenciones a los fertilizantes) y la desigualdad entre regiones, cultivos y la agricultura irrigada frente a la agricultura de secano.

Otra crítica a los precios mínimos de sostenimiento en la India es que siguen la dinámica de los precios de mercado. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y el Consejo de la India para la Investigación sobre las Relaciones Económicas Internacionales concluyeron que, desde 2000 hasta 2016, los precios que recibieron los agricultores solían ser inferiores a los precios internacionales correspondientes y que las políticas agrícolas de la India en realidad acababan gravando (en lugar de apoyando) a sus agricultores.

Algunas críticas se han centrado en aspectos financieros, como la gran presión presupuestaria, el desvío de la inversión de capital público (incluida la destinada a la investigación y el desarrollo), la desincentivación de la inversión privada en mercados, almacenamiento y depósitos y una insuficiente diversificación y comercialización de la agricultura.

En cuanto al comercio, algunos miembros de la OMC señalan que la política de sostenimiento de los precios ha excedido el límite de minimis de las subvenciones que distorsionan el comercio del arroz en los últimos años. Sin embargo, esto se debe en parte al método desactualizado que se utiliza para calcular las subvenciones que se consideradan que distorsionan el comercio y la producción en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, que se basa en precios fijos de 1986 a 1988 para el arroz y otros productos básicos. Muchos países en desarrollo utilizan un mecanismo de sostenimiento de los precios para gestionar sus programas de constitución de existencias públicas, y muchos están infringiendo este límite debido a su obsoleto precio de referencia. Esto ha llevado a que los países en desarrollo soliciten a la OMC que les permita conceder tales subvenciones aun cuando incumplan los límites de minimis. Si bien en la Conferencia Ministerial de Bali de 2013 se acordó una solución provisional, el plazo para alcanzar una solución permanente sobre esta cuestión se fijó para 2017, pero aún se encuentra pendiente. Los grupos de agricultores de la India han apoyado firmemente la solicitud de una solución permanente sobre la constitución de existencias públicas en la OMC que proteja las medidas de sostenimiento de los precios.

Algunos miembros de la OMC también señalan que el alto nivel de subvenciones a los insumos que la India concede a sus agricultores les proporciona una ventaja comercial. Sin embargo, el artículo 6.2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC permite subvenciones a los insumos ilimitadas “para los productores con ingresos bajos o pobres en recursos de los países en desarrollo Miembros”. De acuerdo con las notificaciones del Gobierno de la India a la OMC, las explotaciones agrícolas con menos de 10 hectáreas (y una superficie media explotada por debajo de 5,72 hectáreas) entran en esta categoría. Según el último Censo Agrícola de la India 2015-16, estas explotaciones representan el 99,99% del total.

Subvenciones agrícolas deberían considerarse en el contexto de la magnitud del sector agrícola de la India.

Además, las subvenciones agrícolas deberían considerarse en el contexto de la magnitud del sector agrícola de la India. Por ejemplo, sobre la base de las notificaciones a la OMC, la totalidad de las subvenciones de la India conforme al artículo 6, que incluyen subvenciones a los insumos, representaron el 8,11% de la producción agrícolas de la India en 2018. Esto es comparable a las subvenciones concedidas por muchos otros países —las participaciones de Estados Unidos, Japón y Suiza fueron de 7,05%, 9,7%, 12,85% y del valor de la producción agrícola en estos tres países, respectivamente. Al compararse con el número de agricultores, las subvenciones del artículo 6 de la India por agricultor serían muy inferiores que las de la mayoría de los países desarrollados.

En cuanto a la sostenibilidad, las críticas apuntan al aumento del monocultivo de arroz y trigo, al efecto adverso del sostenimiento de los precios y las subvenciones a los insumos sobre la biodiversidad y los recursos naturales y al bloqueo de las innovaciones en materia de tecnología verde. Sin embargo, la sostenibilidad es un equilibrio entre las dimensiones económica, social y medioambiental. En el caso de un país con las condiciones socioeconómicas de la India, la dimensión de la sostenibilidad ambiental debería equilibrarse con la necesidad de generar ingresos. Sin embargo, aunque el aumento de los ingresos de los agricultores supuestamente ha dado lugar a mayores inversiones en tierras y tecnología, un cierto ajuste de los programas de subvenciones de la India podría arrojar mejores resultados para el medio ambiente.

Realidad Agrícola y Subvenciones: ¿Cuál es el camino a seguir?

Las subvenciones agrícolas en la India deben evaluarse en su contexto socioeconómico.

La agricultura india se ha enfrentado a múltiples retos durante décadas, en parte debido a un desajuste entre los precios de los alimentos y de los productos agrícolas y los costos para producirlos. A pesar de los principales cambios de política realizados desde la década de 2000, el retraso de la inversión pública en investigación y desarrollo e infraestructura, la debilidad de los mecanismos de entrega de insumos y el acceso desigual a créditos, comercialización, instalaciones de almacenamiento y transporte han contribuido a esta situación.

Las necesidades alimentarias de los miles de millones de habitantes de la India han requerido que las políticas se centren claramente sobre el cultivo de alimentos. Al mismo tiempo, la producción de cultivos comerciales ha sido extremadamente costosa, lo que ha provocado que continúen los suicidios de agricultores y las dificultades agrarias.

En materia comercial, las subvenciones masivas a la agricultura en los países desarrollados, incluidas las subvenciones del “compartimento verde”, a menudo han provocado un dumping en los mercados mundiales que afecta a los agricultores de los países en desarrollo. Por ejemplo, las subvenciones de EE.UU. al algodón han supuesto un gran reto para los agricultores tanto de África y de la India. Además, las concesiones a los derechos de importación en virtud de los Acuerdos de Libre Comercio (ALC) de la India también han creado mayor recelo entre los agricultores. El ALC de la India con los países del Sudeste Asiático ya ha visto cómo las importaciones agrícolas, encabezadas por los aceites vegetales, superan en gran medida a las exportaciones y “generan un gran impacto negativo en los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria de varios segmentos de la población rural”. Además, se espera que los ALC firmados recientemente con la Asociación Europea de Libre Comercio y un acuerdo de cosecha temprana con Australia, así como el ALC en curso con la UE y Gran Bretaña y un acuerdo global con Australia, den lugar a mayores concesiones arancelarias sobre productos agrícolas, lo que provocará una mayor competencia en las importaciones. La suma de estos factores convierte en un reto económico y político el cambio de política para dejar de lado los precios mínimos de sostenimiento y las subvenciones a los insumos.

Muchos expertos consideran que las transferencias directas de ingresos son la alternativa más eficiente y sostenible para sostener los precios y las subvenciones a los insumos. Pero aún quedan importantes desafíos por superar: una débil infraestructura bancaria, una identificación ineficiente de los beneficiarios, incluidos los arrendatarios, los aparceros y las mujeres agricultoras, así como la corrupción en los sistemas de desembolso y fugas en forma de consumo no productivo por parte de los agricultores.

Si bien el régimen de subvenciones de la India puede presentar muchos puntos débiles y definitivamente necesita una mayor racionalización, monitoreo, aplicación, eliminación y reformulación de las subvenciones agrícolas, redistribuirlas hacia otras herramientas de política como la investigación y la innovación, incluida la innovación verde, particularmente a corto y mediano plazo, plantea un enorme desafío. Tal como mencionamos anteriormente, estas subvenciones representan el 21% de los ingresos agrícolas en la India, son fundamentales para las explotaciones pequeñas y marginales y no pueden retirarse sin causar dificultades y pobreza rural.

Los responsables de política deben considerar la contribución de las subvenciones agrícolas al crecimiento y la generación de ingresos sin perder de vista los retos asociados con la pobreza rural, las dificultades agrarias, la generación de ingresos para la subsistencia rurales y la inseguridad alimentaria.

En síntesis, los responsables de política deben considerar la contribución de las subvenciones agrícolas al crecimiento y la generación de ingresos sin perder de vista los retos asociados con la pobreza rural, las dificultades agrarias, la generación de ingresos para la subsistencia rurales y la inseguridad alimentaria. Además, cualquier recalibración de las subvenciones agrícolas en la India debe llevarse a cabo de forma cautelosa y tras amplias consultas con científicos, expertos de política y grupos de agricultores. Dado que son ellos quienes mejor entienden las realidades sobre el terreno, ninguna política puede ser exitosa sin su cooperación.

Ranja Sengupta es investigator senior end Third World Network.