Optimizar el Gasto Público en Alimentación y Agricultura

En la edición de 2022 de la publicación titulada El Estado de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en el Mundo, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y sus socios estimaron que el apoyo mundial a la alimentación y la agricultura representó casi 630.000 millones de USD al año de media durante el período comprendido entre 2013 y 2018. Este informe y otros publicados el mismo año recomienda redireccionar o “adaptar” algunos de estos recursos públicos hacia inversiones e incentivos que promuevan una mayor productividad, prácticas de producción sostenibles y opciones de dietas saludables para obtener beneficios para las personas, el planeta y la prosperidad. Sin embargo, se necesitan estudios específicos de cada país para demostrar que dicha adaptación pueda llevarse a cabo en la práctica y que así se materialicen estos beneficios para todos.

¿Qué se Puede Adaptar en los Países de Ingresos Bajos?

En muchos países en desarrollo es preciso acelerar las políticas que respaldan la transformación agrícola. Tanto los países de ingresos bajos (por sus siglas en inglés, LICs) como los países de ingresos medianos bajos (por sus siglas en inglés, LMICs) aún están muy lejos de transformar plenamente sus sectores alimentario y agrícola para garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición hoy y en el futuro.

Por ejemplo, existen pruebas de que muchos países de África subsahariana aún dependen en gran medida de la producción de un solo cultivo para su seguridad alimentaria, lo que determina ampliamente la ingesta calórica total de la población rural. Los responsables de la formulación de políticas en esta región se enfrentan al complejo y difícil dilema de alcanzar resultados notables en la transformación agrícola —no sólo en lo que se refiere al aumento de la productividad agrícola, el crecimiento agrícola y económico, el empleo a nivel nacional y el desarrollo de la industria alimentaria, sino también en términos de la reducción de la pobreza, el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición.

En esta parte del mundo, la agricultura sigue representando la mayor parte de la producción total y del empleo. La FAO advierte que la industrialización aún no se está llevando a cabo en la mayoría de los países africanos y, según las últimas estimaciones, el 23,9% de los africanos subsaharianos sufre desnutrición y el 72,2% de ellos no posee ingresos suficientes para cubrir el costo de una dieta saludable. Lamentablemente, estos porcentajes son notablemente superiores a los de cualquier otra región del mundo.

Actualmente existe un consenso mundial de que la adaptación de las políticas de apoyo a la agricultura podría ayudar a transformar este sector de manera más equitativa y sostenible.

Actualmente existe un consenso mundial de que la adaptación de las políticas de apoyo a la agricultura podría ayudar a transformar este sector de manera más equitativa y sostenible. En la práctica, sin embargo, en el caso de los LICs —sobre todo en África subsahariana, pero quizás también en la mayoría de los LMICs— los Gobiernos no apoyan suficientemente la alimentación y la agricultura mediante su gasto público.

Otro estudio de la FAO arroja luz sobre el gasto público en la alimentación y la agricultura en los países de África subsahariana. Concluye que muy pocos cumplen con el objetivo Maputo de asignar al menos el 10% de su presupuesto nacional a la alimentación y la agricultura— un compromiso político asumido en el marco del Programa Integral de Desarrollo Agrícola de África.

Un indicador denominado “tasa nominal de asistencia” también expone una clara realidad. Este indicador mide las transferencias realizadas exclusivamente a los agricultores derivadas de los incentivos de precios generados por las políticas comerciales y de los mercados, y de las subvenciones fiscales. Específicamente, suma la brecha de precio a nivel de productor (es decir, la diferencia entre el precio de productor y el precio de referencia internacional no distorsionado) y las subvenciones fiscales a los productores (generalmente específicas para cada producto). Se ha demostrado que los LICs y los LMICs históricamente han protegido a los consumidores pobres mediante políticas sobre el comercio y los mercados que mantienen los precios internos en un nivel bajo, penalizando de manera indirecta al sector agrícola (Figura 1). Los LICs y LMICs no solo no apoyan lo suficiente a sus sectores agrícolas, sino que sus políticas sobre el comercio y los mercados desincentivan a los agricultores a aumentar su productividad agrícola.

Optimizar el modesto presupuesto y las políticas de apoyo que los Gobiernos de estos países destinan al sector de la alimentación y la agricultura se torna imperativo bajo tales circunstancias, para que la transformación agrícola sea capaz de progresar en lugar de estancarse.

¿Es la Optimización del Presupuesto el Gran Avance que Necesita Realizar la Política Agrícola?

El presupuesto que los Gobiernos asignan al sector de la alimentación y la agricultura es la columna vertebral de las políticas agrícolas. En los LICs y LMICs, donde las limitaciones fiscales son vinculantes, transformar las políticas agrícolas inevitablemente requerirá la reasignación intrasectorial del presupuesto destinado al sector de la alimentación y la agricultura. Estas reasignaciones intrasectoriales del presupuesto deben formularse para alcanzar objetivos de transformación agrícola, utilizando una base metodológica sólida.

El presupuesto que los Gobiernos asignan al sector de la alimentación y la agricultura es la columna vertebral de las políticas agrícolas.

A través de su Programa de Monitoreo y Análisis de las Políticas Alimentarias y Agrícolas (por sus siglas en inglés, MAFAP), la FAO ha llevado a cabo el trabajo de alcanzar un consenso mundial sobre la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura a nivel país. A través de este programa, la FAO trabaja con los Gobiernos de varios países de África subsahariana para medir, monitorear y analizar su gasto público en la alimentación y la agricultura así como para generar escenarios para optimizar su presupuesto en el sector alimentario y agrícola. El objetivo es sacar el máximo partido de los recursos nacionales actualmente asignados para apoyar a este sector, teniendo en cuenta las limitaciones fiscales del gasto público.

Los expertos de la FAO han desarrollado un instrumento de optimización de políticas que, siguiendo los principios del óptimo de Pareto— permite que el presupuesto público de un país sea óptimo cuando los responsables de las políticas alcanzan un compromiso para reasignarlo de modo que se logren los objetivos de política. Así, el presupuesto es óptimo porque no es posible mejorar un objetivo de política sin empeorar ninguno de los demás. Este instrumento se desarrolló inicialmente para contemplar tres objetivos de política, que pueden ser considerados como un trampolín para la transformación agrícola inclusiva: la maximización del PIB agroalimentario, la maximización de la creación de empleos no agrícolas en zonas rurales y la minimización de la pobreza rural. Posteriormente, el instrumento se amplió para incluir la minimización del costo de una dieta saludable como un cuarto objetivo de política. A través del Programa MAFAP y la utilización de este instrumento de optimización de políticas, los Gobiernos de todo África concluyeron que los resultados y beneficios potenciales de la optimización de sus presupuestos no deben pasarse por alto.

Posibles Beneficios de Optimizar los Presupuestos

La investigación que forma parte de uno de los documentos de referencia de El Estado de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en el Mundo de 2024 (véase el análisis en torno al Recuadro 11 en la pág. 100 del informe) ayuda a fundamentar la optimización de las asignaciones presupuestarias en seis países de África subsahariana: Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Mozambique, Nigeria y Uganda. El instrumento de optimización de políticas anteriormente mencionado se utilizó para construir un escenario en el que se optimiza el gasto público de todas las medidas de apoyo en materia de políticas a los sectores agrícola y ganadero durante el período comprendido entre el 2025 y 2030, con el fin de maximizar el PIB agroalimentario y el empleo no agrícola en zonas rurales, minimizar la incidencia de la pobreza rural y de una dieta saludable menos costosa. Las medidas de apoyo en materia de políticas optimizadas incluyen servicios de extensión, subvenciones a los fertilizantes, inversión en riego, inversión en mecanización, inversión en electrificación rural, inversión en carreteras rurales, investigación y desarrollo, y subvenciones a las semillas.

Se tuvieron en cuenta las diferencias en la eficacia, cobertura y costos por unidad de estas medidas de apoyo en materia de políticas en los seis países. En este escenario, el presupuesto resultante es óptimo ya que, dada una serie de preferencias, se obtiene el mejor resultado posible para los cuatro objetivos sujeto a un conjunto de limitaciones de la economía en general. Los resultados de este escenario de optimización se compararon con un escenario sin cambios donde el presupuesto actual sigue representando el mismo porcentaje del PIB y es asignado, sin cambios relativos, a todas las medidas de apoyo en materia de políticas desde 2025 a 2030.

Los resultados muestran un panorama diferente a los presupuestos actuales de los seis países, ya que los mismos deberían reasignarse de forma muy distinta para ayudar a sus Gobiernos a mejorar el logro de los cuatro objetivos (véase Figura 2). Por ejemplo, varios países tendrían que gastar menos en riego (Ghana, Etiopía, Nigeria y Uganda) o en subvenciones a las semillas (Burkina Faso y Ghana) de media durante el período comprendido entre 2025 y 2030, mientras que otros países tendrían que aumentar el gasto en subvenciones a las semillas (Etiopía y Mozambique) o en mecanización (Burkina Faso, Ghana y Nigeria). Curiosamente algunos países tendrían que priorizar los servicios de extensión (Burkina Faso y Nigeria). Cuanto menores sean las reasignaciones presupuestarias (por ej., Uganda), más cerca estará el país de la asignación óptima del presupuesto.

Las reasignaciones presupuestarias óptimas, independientemente de su cuantía en cada país, pueden aumentar significativamente el valor del dinero (público). A nivel país, generarían beneficios considerables en términos de eficiencia de la producción agroalimentaria, se crearían decenas de miles de puestos de trabajo no agrícolas en las zonas rurales, millones de personas saldrían de la pobreza y millones podrían acceder, por primera vez, a una dieta saludable (Cuadro 1). Los beneficios se verían inmediatamente en 2025, el primer año de la optimización presupuestaria. Estos grandes beneficios se acumularían con el tiempo hasta 2030 —excepto en Uganda, donde las reasignaciones presupuestarias necesarias serían las más modestas, ya que el actual presupuesto asignado a los sectores agrícola y ganadero en este país parece ser el más cercano a la asignación óptima. En 2030, el PIB agroalimentario sería un 8% superior en Burkina Faso y Ghana, o incluso un 11% superior en Nigeria, en comparación con una situación en la que no se ha optimizado el presupuesto.

Dicho esto, en los seis países, se crearían casi 1 millón de puestos de trabajo no agrícolas en las zonas rurales, 2,8 millones de personas saldrían de la pobreza y 16 millones más podrían acceder a una dieta saludable menos costosa para 2030, todo esto con el mismo presupuesto. En otras palabras, la adaptación óptima del presupuesto asignado a los sectores agrícola y ganadero en estos seis países de África subsahariana generaría beneficios importantes.

Una Forma Viable para que los Gobiernos Transformen las Políticas

Adaptar y optimizar el apoyo gubernamental a la alimentación y la agricultura es viable y deseable. Los países pueden obtener beneficios cuádruples por el aumento del PBI agroalimentario, la creación de empleos no agrícolas, un mayor número de personas que pueden acceder una dieta saludable y la reducción de la pobreza.

La FAO, a través de su Programa MAFAP, presta apoyo a los Gobiernos para llevar a cabo esta labor desarrollando y analizando escenarios para la reasignación de su gasto público de manera óptima en todas las medidas de apoyo en materia de políticas en los sectores agrícola y ganadero, respetando al mismo tiempo las normas de la Organización Mundial del Comercio sobre los incentivos de precios y el apoyo fiscal. Se trata de un camino viable para que los LICs y los LMICs transformen las políticas y la agricultura de forma eficaz y socialmente inclusiva, utilizando los recursos del erario público.

Los resultados de este apoyo técnico se han utilizado para desarrollar diversos planes nacionales de desarrollo, los planes de inversión sectorial y para establecer presupuestos en África subsahariana, pero el camino a seguir para la FAO será acelerar la innovación en materia de políticas. En la práctica, las reasignaciones presupuestarias reales, por supuesto, enfrentarán desafíos —sobre todo por la economía política involucrada en la movilización de recursos públicos entre diferentes medidas de apoyo y subsectores de la alimentación y la agricultura.

El instrumento de optimización de políticas de la FAO ya ha influido en las políticas en 2023.

Este desafío se está superando no solo desarrollando escenarios de optimización con los responsables de la formulación de políticas sino también con la participación de todas las partes interesadas. Se ha reconocido que el instrumento de optimización de políticas de la FAO ya ha influido en las políticas en 2023. Tras su recepción positiva en los países destinatarios del programa MAFAP durante 2024, sus desarrolladores ahora están mejorando el instrumento para incluir objetivos de políticas en materia de clima y biodiversidad. Esto también permitirá a la FAO apoyar a los Gobiernos en sus esfuerzos por realizar gastos de forma más inteligente para transformar la agricultura al mismo tiempo que mitigan y se adaptan al cambio climático y revierten la degradación ambiental.

Marco V. Sánchez es Director Adjunto de la División de Economía y Política Agroalimentaria de la FAO.

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

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