Subvenciones a la Agricultura: El caso de Uganda

Introducción

Las subvenciones son las políticas comerciales que utilizan los países para apoyar la producción agrícola, mejorar los ingresos de los agricultores y promover la seguridad alimentaria. Sin embargo, el debate sobre la eficacia de las subvenciones agrícolas continúa, especialmente en la Organización Mundial del Comercio. Muchos países consideran que estas subvenciones son la principal causa de los desequilibrios del comercio desigual, y que las grandes corporaciones y empresas suelen beneficiarse en mayor medida que los productores de pequeña escala y las comunidades locales. Las subvenciones agrícolas en los países con mayor afluencia también pueden limitar la capacidad de los países menos adelantados para competir en igualdad de condiciones. Desde el punto de vista medioambiental, estas subvenciones pueden dañar los bosques y otros ecosistemas naturales y contribuir a la pérdida de biodiversidad.

Pese a que las subvenciones agrícolas pueden ser una importante herramienta de políticas para promover la sostenibilidad, a menudo se encuentran formuladas de manera que perjudican a las economías y los medios de subsistencia de las personas. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos estima que sólo en 54 países se gastan anualmente más de USD 600.000 millones para apoyar la producción agrícola —que en su mayoría son destinados a actividades que dañan el medio ambiente. Estas subvenciones se centran en gran medida en unos pocos productos básicos que aportan muchas calorías y carecen de nutrientes esenciales.

Este artículo explora las subvenciones agrícolas en Uganda y su impacto en la economía, el sector agrícola, los medios de subsistencia de la población y el medio ambiente. También ofrece recomendaciones para replantear la formulación de estas subvenciones en Uganda en aras de la sostenibilidad.

El Gasto Público en Agricultura es Limitado

La agricultura es la principal fuente de sustento en Uganda y proporciona empleo al 66% de la población. Este sector contribuye en gran medida al PIB (24,5%) y es fundamental para la seguridad alimentaria. Alcanzar la seguridad alimentaria y nutricional, y aliviar la pobreza siguen siendo unos de los principales retos en Uganda. La mayoría de los agricultores dependen de la agricultura de secano, utilizan herramientas rudimentarias con un acceso limitado a insumos agrícolas y dependen en gran medida de la mano de obra familiar. Considerando que la naturaleza de la producción agrícola en Uganda es incierta, resultan fundamentales la ayuda y las subvenciones a la agricultura para mejorar la resiliencia y la sostenibilidad.

Si bien Uganda ha priorizado la agricultura en su agenda de desarrollo, una asignación presupuestaria limitada restringe a este sector.

Si bien Uganda ha priorizado la agricultura en su agenda de desarrollo, una asignación presupuestaria limitada restringe a este sector. Los líderes africanos acordaron, en la Declaración de Malabo, destinar al menos el 10% del gasto público a la agricultura, pero la contribución de Uganda está por debajo de ese compromiso.

En el contexto de Uganda, las subvenciones agrícolas pueden dividirse a grandes rasgos en dos categorías: subvenciones a los insumos y ayuda de los servicios generales al sector agrícola es su totalidad.

Algunas Subvenciones Procuran Ayudar a los Agricultores a Obtener Insumos

El país ha desplegado iniciativas como los Servicios Nacionales de Asesoramiento Agrícola (NAADS, por sus siglas en inglés) y la Operación para la Creación de Riqueza (en inglés, Operation Wealth Creation) para que los agricultores puedan acceder a los insumos. El programa NAADS se estableció en 2001 con el mandato de apoyar la gestión de las cadenas de distribución de insumos agrícolas, promover intervenciones comunitarias estratégicas, desarrollar la cadena de valor agrícola y facilitar el acceso de los agricultores a la financiación agrícola. La iniciativa Operación para la Creación de Riqueza se puso en marcha en 2013 para aumentar los ingresos domésticos y generar riqueza haciendo que los agricultores pasaran de la agricultura de subsistencia a la comercial. A través de esta iniciativa, el Gobierno de Uganda distribuye insumos agrícolas —por ejemplo, plántulas— a los productores locales.

La accesibilidad a los insumos agrícolas ha mejorado debido a diversas iniciativas. Por ejemplo, gracias al programa NAADS, se han distribuido 623.870 plántulas de aguacate Hass a los agricultores para establecer 3.125 acres en 80 distritos. El NAADS también ha subvencionado estas plántulas.

Cabe destacar que Uganda ha concedido ayuda financiera directa a los agricultores a través de agrupaciones de productores. Con financiación del Banco Mundial, el Gobierno ejecutó el Proyecto de Desarrollo de Agrupaciones Agrícolas, por medio del cual los agricultores disponen de mejores infraestructuras agrícolas, poseen mayor acceso a los insumos, una mejor manipulación postcosecha y precios más competitivos tanto para los insumos como para los productos. El proyecto se centró en cinco productos básicos prioritarios (maíz, yuca, frijoles, arroz y café) y benefició a 450.000 hogares agrícolas de 12 agrupaciones.

Los beneficiarios también recibieron vales electrónicos para ayudarlos a cubrir parte de los costos de compra de insumos agrícolas fundamentales, tales como fertilizantes, semillas, equipos de riego a pequeña escala y teléfonos móviles. El Gobierno implementó el sistema de vales electrónicos a través del sector privado, que proporcionó todos los insumos. Sin embargo, el sistema se vio empañado por una aplicación deficiente, baja calidad y el retraso en la entrega de los insumos. El informe del auditor general para el año que finalizó el 30 de junio de 2023, reveló que una enorme cantidad de fondos se utilizó de manera ineficiente en el marco del sistema de vales electrónicos.

Las Subvenciones a los Seguros Ayudan a los Agricultores de Zonas de Alto Riesgo

En virtud del programa de Subvenciones a los Seguros Agrícolas de Uganda, el Gobierno subvencionó el 50% y el 30% de las primas de los seguros agrícolas pagadas por los pequeños y grandes agricultores, respectivamente. Este tipo de subvenciones tiene por objeto proteger a los agricultores de los riesgos asociados a las pérdidas sufridas debido a catástrofes naturales y atraer la financiación a la agricultura. Bajo esta iniciativa, el Gobierno contribuye con una subvención a los seguros de aproximadamente USD 1,35 millones al año para ayudar a los agricultores de pequeña y gran escala de zonas de alto riesgo.

La utilización de la subvención ha experimentado un incremento significativo, lo que ha beneficiado enormemente a los agricultores que poseen acceso a los seguros. Los registros muestran que, desde marzo de 2023, 687.608 agricultores ugandeses fueron asegurados bajo el programa, mientras que 6 años antes, sólo 45.704 tenían cobertura de seguro. Sin embargo, vale destacar que la mayoría de los beneficiarios de esta subvención son agricultores de mediana y gran escala.

El Gobierno de Uganda también introdujo la Facilidad de Créditos Agrícolas (en inglés, Agricultural Credit Facility) para mejorar la financiación de proyectos agrícolas, incluida la adquisición de maquinaria, equipos de procesamiento agrícola y manipulación postcosecha e instalaciones de almacenamiento. Este programa también contempla los insumos agrícolas necesarios para la producción primaria y los requisitos relativos al capital de trabajo, y ha concedido los fondos tan necesarios para los agricultores a tipos de interés asequibles. Sin embargo, los complicados requisitos de documentación y la falta de información han dificultado que los pequeños agricultores pudieran beneficiarse de esta facilidad.

Además de las subvenciones agrícolas, Uganda cuenta con un sistema fiscal que favorece al sector agrícola. La Ley de Ingresos Fiscales de Uganda otorga una exención impositiva de 10 años a los operadores que procesan productos agrícolas o fabrican productos químicos de uso agrícola. Las maquinas de procesamiento de productos agrícolas o lácteos, las herramientas e implementos solo aptos para uso agrícola también están exentos del pago de impuestos. Sin embargo, dado el alto umbral de acceso al sistema fiscal, éste tiende a beneficiar a los grandes inversores.

Estas iniciativas están concebidas como mecanismos de ayuda a los agricultores y a los actores de la cadena de valor agrícola para mejorar la producción y la productividad. Ofrecen oportunidades a muchos beneficiarios y han mejorado los medios de subsistencia de los agricultores de pequeña escala. Recientemente, ha habido un marcado aumento en la producción y la exportación de café. Uganda exportó 837.915 bolsas de 60 kg de café por un valor de USD 221.63 millones en agosto de 2024, lo que supone un aumento del 13,15% en la cantidad y del 82,98% en el valor, en comparación con agosto de 2023. Esta suba de los precios del café ha mejorado drásticamente los medios de subsistencia de los agricultores. Este incremento de la producción se ha atribuido principalmente a un mayor apoyo del Gobierno al sector cafetero para la distribución de plántulas y fertilizantes, así como a través de la ayuda financiera directa.

El valor agregado de los productos agrícolas es limitado, lo que da lugar a precios más bajos tanto en el mercado local como mundial y, a menudo, al desperdicio de estos productos.

Además de los resultados positivos, varios factores frenan el alcance efectivo de los objetivos de las subvenciones agrícolas. El valor agregado de los productos agrícolas es limitado, lo que da lugar a precios más bajos tanto en el mercado local como mundial y, a menudo, al desperdicio de estos productos. Además, los agricultores necesitan servicios de extensión cuando se les proporcionan insumos agrícolas, pero estos suelen no estar disponibles. Con una proporción de 1:2000 a 1:3000, Uganda todavía no cumple con la proporción recomendada de servicios de extensión de 1:500 (proporción de trabajadores de extensión: población). Esto implica que más de 2.000 agricultores dependen de un solo trabajador de extensión para recibir ayuda agrícola. Tampoco se ha fomentado la comercialización para respaldar las subvenciones. Por ejemplo, no se han realizado esfuerzos para identificar oportunidades de mercado sostenibles ni para encontrar formas de añadir valor cuando se concedió ayuda a los insumos para la producción de aguacates Hass.

La oferta, y no la demanda, impulsa las subvenciones agrícolas. Esto explica por qué los agricultores habitualmente reciben apoyo tarde (o incluso) después de la temporada. En ocasiones, reciben insumos que realmente no necesitan, como semillas híbridas. Esto puede hacer que los agricultores pierdan la oportunidad de obtener una cosecha completa o que tengan rendimientos reducidos debido a una sincronización inadecuada. También es posible que los agricultores reciban insumos que no son aptos a sus condiciones o preferencias específicas de las actividades agrícolas —por ejemplo, las semillas híbridas a menudo requieren condiciones de cultivo específicas, técnicas agrícolas avanzadas o una gestión de insumos con la que los pequeños agricultores no están preparados para manejar.

Desde el punto de vista ambiental, las subvenciones agrícolas contribuyen al cambio climático al apoyar la compra y el uso intensivo de agroquímicos y la promoción de monocultivos, lo que aumenta la emisión de gases de efecto invernadero. También promueven el uso de semillas híbridas, lo que socava los sistemas de semillas de los agricultores y la sostenibilidad de la agricultura en Uganda. Las semillas híbridas requieren un uso intensivo de insumos y hacen que los agricultores tengan que comprar semillas cada temporada de siembra. Las subvenciones agrícolas aplicadas están mal gestionadas y carecen de fondos suficientes, lo que dificulta superar los numerosos retos a los que se enfrenta el sector agrícola en general, y los pequeños agricultores en particular.

Cómo Diseñar y Aplicar las Subvenciones Agrícolas de Manera Efectiva

Como se describió anteriormente, el diseño y aplicación de las subvenciones agrícolas en Uganda han suscitado desafíos. Estas se encuentran diseñadas de forma descendente con una mínima participación de las principales partes interesadas, particularmente de los pequeños agricultores. Esto explica en parte por qué los agricultores a menudo tienen dificultades para acceder a las subvenciones. Por lo tanto, es oportuno replantear el diseño de las subvenciones agrícolas. Esto incluye la participación efectiva de todas las partes interesadas clave —incluidos los organismos gubernamentales, los representantes del sector privado, los científicos, los académicos y las organizaciones de la sociedad civil.

El diseño de las subvenciones agrícolas en Uganda debería apoyar plenamente las cadenas de valor, desde los insumos hasta el mercado.

En términos de aplicación, las subvenciones agrícolas en Uganda se caracterizan por su baja calidad y por el retraso en la entrega de insumos, lo que ha dificultado la consecución de sus objetivos. El diseño de las subvenciones agrícolas en Uganda debería apoyar plenamente las cadenas de valor, desde los insumos hasta el mercado. Los mecanismos deberían recibir la financiación adecuada para lograr los objetivos previstos, y su aplicación debería supervisarse efectivamente para garantizar su rentabilidad. Para avanzar, el Gobierno debería replantear el diseño de las subvenciones agrícolas sin perder de vista a sus beneficiarios. En el caso de los pequeños agricultores, el Gobierno también debería agilizar los procedimientos para acceder a dichas subvenciones.

Jane Nalunga es Directora Ejecutiva del Instituto de Información y Negociaciones Comerciales de África Meridional y Oriental en Uganda (SEATINI). Jonathan Lubega es Oficial de Programas, Comercio Agrícola para la Transformación Rural en SEATINI Uganda.